Budapester Memorandum

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Bill Clinton, Boris Jelzin und Leonid Krawtschuk nach der Unterzeichnung der Trilateralen Erklärung vom 14. Januar 1994 zur Vorbereitung des Memorandums Ende 1994

Das Budapester Memorandum umfasst die drei Vereinbarungen, die am 5. Dezember 1994 in Budapest im Rahmen der dort stattfindenden KSZE-Konferenz unterzeichnet wurden. In den Vereinbarungen gaben Russland, das Vereinigte Königreich und die Vereinigten Staaten von Amerika gemeinsam Kasachstan, Belarus und der Ukraine Sicherheitsgarantien in Verbindung mit deren Beitritt zum Atomwaffensperrvertrag und als Gegenleistung für die Beseitigung aller Nuklearwaffen auf ihrem Territorium. In den Vereinbarungen werden insbesondere bereits zuvor bestehende Verpflichtungen, vor allem dem Lissabon-Protokoll zu START I, nochmals klargestellt und bekräftigt.

Inhalt und Hintergrund

Im Memorandum[1] bekräftigten Russland, die Vereinigten Staaten von Amerika und das Vereinigte Königreich, als Gegenleistung für einen Nuklearwaffenverzicht[2], gemeinsam in drei getrennten Erklärungen jeweils gegenüber Kasachstan[3], Belarus[4] und der Ukraine[5] erneut ihre bereits bestehenden Verpflichtungen, die Souveränität und die bestehenden Grenzen der Länder, das UN-Gewaltverbot und weitere Verpflichtungen zu achten. Dabei wird auf die Schlussakte von Helsinki[6], die Charta der Vereinten Nationen und den Atomwaffensperrvertrag verwiesen.

Artikel 1 bekräftigt erneut die Verpflichtung (reaffirm commitment) der Signatarstaaten, Souveränität und bestehende Grenzen zu achten und verweist auf die Schlussakte von Helsinki als Grundlage für die Prinzipien der Souveränität, der Unverletzlichkeit der Grenzen und der territorialen Integrität.

Artikel 2 bekräftigt erneut die Pflicht (reaffirm obligation) zur Enthaltung von Gewalt und verweist auf die Charta der Vereinten Nationen als Grundlage des Gewaltverbotes.

Artikel 3 bekräftigt mit nochmaligem Verweis auf die Schlussakte von Helsinki erneut die Verpflichtung (reaffirm commitment) zur Enthaltung von ökonomischem Zwang (economic coercion), um die Souveränitätsrechte der Ukraine den eigenen Interessen zum eigenen Vorteil unterzuordnen („to refrain from economic coercion designed to subordinate to their own interest[7] the exercise by Ukraine of the rights inherent in its sovereignty and thus to secure advantages of any kind“).

Artikel 4 bekräftigt erneut die Verpflichtung (reaffirm commitment), unverzüglich den Sicherheitsrat der UN zur Unterstützung der Ukraine einzuschalten, falls diese als Nicht-Nuklearwaffen-Staat und Teilnehmer des Atomwaffensperrvertrages mit Nuklearwaffen bedroht würde.

Artikel 5 bekräftigt erneut die Verpflichtung (reaffirm commitment) zur Enthaltung vom Einsatz von Nuklearwaffen gegenüber Nicht-Nuklearwaffen-Staaten, die Teilnehmer des Atomwaffensperrvertrages sind.

Artikel 6 enthält das Versprechen, sich bei Konflikten zu beraten („will consult“).

Die drei begünstigten Staaten waren im Zuge der Auflösung der UdSSR in den Besitz von Nuklearwaffen gekommen. Die Ukraine besaß zu dem Zeitpunkt das drittgrößte Atomwaffenarsenal der Welt,[8][9] hatte aber keine operative Kontrolle über das Arsenal, da Russland im Besitz der für den Einsatz der Atomwaffen erforderlichen Freischaltcodes war.[10][11] Formal wurden die Atomwaffen in Belarus, Kasachstan und der Ukraine von der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten kontrolliert.[12]

Das Budapester Memorandum war Vorbedingung der Unterzeichnung und Ratifizierung des Atomwaffensperrvertrags und des Atomteststoppvertrags. Bis 1996 wurden alle Kernwaffen der früheren Sowjetunion nach Russland gebracht, das als „Fortsetzerstaat“ der UdSSR das Recht auf den Besitz von Atomwaffen hat.

Das Dokument wurde von allen beteiligten Ländern unterzeichnet[13] und als völkerrechtlicher Vertrag bei den Vereinten Nationen hinterlegt.[14][15] China und Frankreich[16] gaben zur Sicherheitsgarantie der Ukraine eigene Erklärungen ab.[17] Zudem schrieb Frankreichs Staatspräsident François Mitterrand am 5. Dezember 1994 hierzu einen persönlichen Brief.[18]

Rechtscharakter des Memorandums

Nach Empfehlung des US-Außenministeriums[19] sollten Vereinbarungen, wenn sie eher politische Willenserklärungen seien, von international rechtsverbindlichen Verträgen (treaties) in der Regel anhand bestimmter formaler, stilistischer und sprachlicher Merkmale unterscheidbar abgefasst werden: Bei eher politischen Willenserklärungen wird empfohlen, den Ausdruck „Parteien“ im Text ebenso wie den des „Vertrags“ im Titel zu vermeiden. Hinsichtlich von Handlungen sollten Ausdrücke wie „shall“, „agree“ oder „undertake“ und „will“ (letzteres wegen Missverständlichkeit) vermieden werden. Anstelle dessen seien „should“, „intend to“ oder „expect to“ zu bevorzugen. Der Ausdruck „in Kraft treten“ sei zu vermeiden, ebenso ein Bezug auf „equal authenticity“ (gleiche Rechtsgültigkeit aller Sprachfassungen). Am Schluss der Vereinbarung sollte ein Disclaimer stehen. Ein Memorandum (memorandum of understanding) sei nicht als solches schon immer rechtlich unverbindlich, daher sollte der Rechtscharakter deutlich gemacht werden.

Anhand der meisten dieser Merkmale, bis auf den Disclaimer, charakterisierte die Treaty Law Organization[20] das Memorandum entgegen einem anderslautenden Verständnis der New York Times als rechtsunverbindlich.[21] Ähnlich argumentierte Ron Synovitz von Radio Free Europe in einem erklärenden Kommentar unter Berufung auf den Juristen Barry Kellman, der aber die Komplexität der Rechtsverbindlichkeit betonte: Das Memorandum sei nach dem Völkerrecht verbindlich, aber das hieße nicht, dass es Mittel zu seiner Durchsetzung habe. Es nehme jedoch Bezug auf andere Verträge, die schon für sich genommen die Bestimmungen des Memorandums garantierten.[22]

Der russische Politikwissenschaftler Vladislav Belov verweist demgegenüber darauf, dass das Memorandum von der Staatsduma nicht ratifiziert wurde. Somit sei es nur als Willenserklärung der damaligen russischen Regierung unter Boris Jelzin, nicht aber als völkerrechtlich bindend anzusehen.[23]

Bezüglich Vorwürfen der Regierung von Belarus, dass die USA das Memorandum verletzen würden, verkündete die US-Botschaft in Minsk in einer Pressemitteilung im April 2013, dass die Vereinigten Staaten die Verpflichtungen gegenüber Belarus ernst nehmen, obwohl das Memorandum rechtlich nicht bindend sei.[24]

Auswirkungen

Im Laufe des russisch-ukrainischen Gasstreits zum Jahreswechsel 2005/06 erwog die ukrainische Regierung unter Präsident Wiktor Juschtschenko laut Angabe des Spiegel, die Unterzeichner des Memorandums zur Hilfe für die Ukraine in Anspruch zu nehmen.[25]

Im Rahmen der russischen Annexion der Krim-Halbinsel im Jahre 2014 wiesen die USA und Großbritannien auf das Abkommen hin und interpretierten das russische Verhalten auf der Krim als Nichteinhaltung des Memorandums und klare Verletzung der territorialen Integrität der Ukraine.[26][27][28] Ähnlich äußerten sich der Generalsekretär der Vereinten Nationen Ban Ki-moon[29] sowie die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel.[30] Russland seinerseits wertete „die Drohungen von Seiten der EU und der USA während der Unruhen in Kiew, Sanktionen gegen die ukrainische Staatsführung (unter Präsident Janukowytsch) zu verhängen“ sowie die spätere „Anerkennung des Staatsstreichs in Kiew“ als Bruch der Verpflichtungen aus dem Budapester Memorandum.[31]

Russlands Nichteinhaltung des Budapester Memorandums und insbesondere die Annexion der Krim kann die künftige Nichtverbreitung und Abrüstung von Kernwaffen gefährden, weil sie Zweifel daran aufwirft, wie verlässlich Sicherheitsgarantien von Großmächten gegenüber Staaten ohne Atomwaffen sind. Zweifel an der Verlässlichkeit solcher Zusagen könnten Anreize schaffen, Kernwaffen zu behalten, neue Kernwaffenprogramme zu schaffen oder bereits bestehende Programme zu beschleunigen. Da in dem Memorandum die Schlussakte der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa wiederholt wird, wirft Russlands Nichtbefolgung des Memorandums grundsätzliche Fragen über die Zukunft der internationalen Ordnung auf.[32][8][33]

Mit dem Überfall auf die Ukraine seit dem 24. Februar 2022 verstößt Russland erneut gegen die Vereinbarung.

Weblinks

Wikisource: Ukraine. Memorandum on Security Assurances – Text des Budapester Memorandums vom 5. Dezember 1994 (englisch)

Einzelnachweise

  1. ↑ Offizieller Titel (Ukraine): Memorandum on Security Assurances in Connection with Ukraine’s Accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons.
  2. ↑ U-Texte | Atomwaffen A–Z. Abgerufen am 8. Februar 2022.
  3. ↑ Memorandum on Security Assurances in connection with the Republic of Kazakhstan's accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Neclear Weapons. In: exportlawblog.com. 5. Dezember 1994, S. 7 (K–5), archiviert vom Original; abgerufen am 9. Juni 2022.
  4. ↑ MEMORANDUM ON SECURITY ASSURANCES IN CONNECTION WITH THE REPUBLIC OF BELARUS' ACCESSION TO THE NON-PROLIFERATION TREATY. BUDAPEST. In: un.org. 5. Dezember 1994, abgerufen am 9. Juni 2022.
  5. ↑ MEMORANDUM ON SECURITY ASSURANCES IN CONNECTION WITH UKRAINE'S ACCESSION TO THE NON-PROLIFERATION TREATY. BUDAPEST. In: un.org. 5. Dezember 1994, abgerufen am 9. Juni 2022.
  6. ↑ KONFERENZ ÜBER SICHERHEIT UND ZUSAMMENARBEIT IN EUROPA SCHLUSSAKTE. HELSINKI. In: osce.org. 1975, abgerufen am 21. März 2022.
  7. ↑ Bei Kasachstan steht hier: „interests“.
  8. ↑ a b Natalie Manaeva Rice, Dean P. Rice, Howard L. Hall: Ukraine At The Fulcrum: A Nuclear House Of Cards. In: International Journal of Nuclear Security 1, Nr. 1, 2015, S. 1–19. doi:10.7290/V73R0QR9.
  9. ↑ Mykola Riabchuk: Ukraine’s Nuclear Nostalgia (Memento vom 8. Dezember 2015 im Internet Archive). In: World Policy Journal 26, Nr. 4, Winter 2009, S. 95–105. doi:10.1162/wopj.2010.26.4.95.
  10. ↑ Barry R. Schneider, William L. Dowdy: Pulling Back from the Nuclear Brink: Reducing and Countering Nuclear Threats. Hrsg.: Psychology Press. 1998, ISBN 978-0-7146-4856-9, S. 88–104.
  11. ↑ Alexander A. Pikayev: Post‐Soviet Russia and Ukraine: Who can push the button? In: The Nonproliferation Review. Band 1, Nr. 3, 1. September 1994, ISSN 1073-6700, S. 31–46, doi:10.1080/10736709408436550 (tandfonline.com [abgerufen am 7. Juli 2022]).
  12. ↑ Oral Answers to Questions. In: publications.parliament.uk. 22. Juni 1993, abgerufen am 7. Juli 2022.
  13. ↑ UNTERM Memorandum on Security Assurances in Connection with Ukraine’s Accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons; Budapest Memorandum. Archiviert vom Original am 6. März 2014. Abgerufen am 5. März 2014.
  14. ↑ Memorandum on security assurances in connection with Ukraine’s accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, Registration Number 52241, abgerufen am 23. Februar 2022.
  15. ↑ Letter dated 7 December 1994 from the Permanent Representatives of the Russian Federation, Ukraine, the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the United States of America to the United Nations addressed to the Secretary-General, abgerufen am 23. Februar 2022 (englisch).
  16. ↑ Statement by France on the Accession of Ukraine to the NPT. In: exportlawblog.com. 5. Dezember 1994, S. 10 (K–8), archiviert vom Original; abgerufen am 9. Juni 2022.
  17. ↑ Budapest Memorandums on Security Assurances, 1994. (Nicht mehr online verfügbar.) In: cfr.org. 5. Dezember 1994, archiviert vom Original; abgerufen am 9. Juni 2022 (In dieser Quelle, in der Einleitung, werden die zusätzlichen Erklärungen nur angekündigt.).
  18. ↑ Volodymyr Vasylenko: On assurances without guarantees in a “shelved document”. In: Den, 15. Dezember 2009.
  19. ↑ Guidance on Non-Binding Documents. In: www.state.gov. Abgerufen am 21. Dezember 2016.
  20. ↑ Treaty Law – Resources to study Treaty Law and International Law. In: www.treatylaw.org. Abgerufen am 21. Dezember 2016.
  21. ↑ Budapest Accord: a treaty? – Treaty Law. In: www.treatylaw.org. Abgerufen am 21. Dezember 2016.
  22. ↑ Explainer: The Budapest Memorandum And Its Relevance To Crimea. In: RadioFreeEurope/RadioLiberty. Abgerufen am 21. Dezember 2016.
  23. ↑ Vladislav Belov: Einkreisung durch den Westen? Russische Wahrnehmung westlicher Sicherheitspolitik. In: Heinz-Gerhard Justenhoven (Hrsg.): Kampf um die Ukraine. Ringen um Selbstbestimmung und geopolitische Interessen. Nomos, Baden-Baden, S. 80.
  24. ↑ Belarus: Budapest Memorandum. (Nicht mehr online verfügbar.) Botschaft der Vereinigten Staaten in Minsk (Belarus), 12. April 2013, archiviert vom Original am 19. April 2014; abgerufen am 19. April 2014 (englisch, Pressemitteilung).
  25. ↑ Alexander Schwabe: Gas-Not: Ukrainer wollen lieber frieren als nachgeben. In: Spiegel Online. 3. Januar 2006, abgerufen am 24. März 2014.
  26. ↑ Office of the Press Secretary: Readout of President Obama’s Call with President Putin. whitehouse.gov. Abgerufen am 24. März 2014.
  27. ↑ Condemnation isn’t enough for Russian actions in Crimea. Washington Post. 28. Februar 2014. Abgerufen am 24. März 2014.
  28. ↑ Chris Stevenson, Oscar Williams: Ukraine crisis: David Cameron joins Angela Merkel in expressing anxiety and warns that ‘the world is watching’. The Independent, 1. März 2014, abgerufen am 23. März 2014 (englisch).
  29. ↑ Ban Ki Moon: Krim-Krise ist schwere Belastung für das Abkommen über die Nicht-Weiterverbreitung von Atomwaffen. Stimme Russlands, 24. März 2014, abgerufen am 25. März 2014.
  30. ↑ Krim-Krise – Merkel: Russland verstößt gegen das Völkerrecht. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 2. März 2014, abgerufen am 25. März 2014.
  31. ↑ Moskau wirft USA und EU Nichteinhaltung des Budapester Memorandums vor. RIA Novosti, 19. März 2014, abgerufen am 23. März 2014.
  32. ↑ David S. Yost: The Budapest Memorandum and Russia's intervention in Ukraine. In: International Affairs 91, Nr. 3, Mai 2015, S. 505–538. doi:10.1111/1468-2346.12279.
  33. ↑ Mark Fitzpatrick: The Ukraine Crisis and Nuclear Order. In: Survival: Global Politics and Strategy 56, Nr. 4, 2014, S. 81–90. doi:10.1080/00396338.2014.941552.
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