Kindergrundsicherung

Kindergrundsicherung bezeichnet eine in der Diskussion befindliche Form des Familienleistungsausgleichs für Kinder im Sinne einer Transferleistung zur Sicherung ihres Lebensunterhalts. Je nach Modell ist sie konzipiert als einkommensabhängige Leistung oder als bedingungslose Kindergrundsicherung. Dabei soll das Kind Träger eines eigenen Rechtsanspruches sein, unabhängig davon, in welcher Familienform es lebt.

In Deutschland werden verschiedene Modelle diskutiert, etwa von politischen Parteien und Gewerkschaften oder Think Tanks. Im November 2020 fasste die Arbeits- und Sozialministerkonferenz (ASMK) einen Mehrheitsbeschluss zur Einführung einer Kindergrundsicherung. Sie appellieren an die Bundesregierung, gemeinsam mit den Ländern entsprechende Umsetzungsschritte zu unternehmen.

Elemente einer möglichen Kindergrundsicherung

Kind als Träger eines eigenen Rechtsanspruches

Die Sicherung des Existenzminimums für Kinder ist auch in Industrienationen ein Thema von politischer Relevanz, auch im Zusammenhang mit einer Zunahme der Kinderarmut in den Industrieländern.

Es gibt mehrere Konzepte, die für Kinder ein eigenes Einkommen vorsehen, so etwa ein Bedingungsloses Grundeinkommen. Im Unterschied zu diesen Konzepten handelt es sich bei Konzepten zur Kindergrundsicherung um eine Leistung, die Erwachsene nicht einschließen soll, sondern nur für Kinder und Jugendliche anwendbar sein soll.

Kinder als Träger eines eigenen Rechtsanspruchs anzuerkennen ist auch Grundlage der UN-Kinderrechtskonvention. Die Bundesrepublik Deutschland ist seit dem 5. April 1992 Vertragsstaat der UN-Kinderrechtskonvention. Die am 6. März 1992 beim Generalsekretär der Vereinten Nationen hinterlegte Ratifikationsurkunde enthält allerdings einige Vorbehaltserklärungen der Bundesregierung.

Einkommensabhängige oder bedingungslose Grundsicherung

Leistungen für Kinder sind in verschiedenen Staaten unterschiedlich gestaltet; als monetäre Leistung sind Direktzahlung (e.g. Kindergeld) oder auch Steuerfreibeträge (e.g. ein Kinderfreibetrag).

Eine alternative, in Deutschland diskutierte, aber nicht umgesetzte Form der Steuervergünstigung bestünde in einem Kindergrundfreibetrag, der sich zuvorderst auf die Steuerpflicht für ein eventuelles Einkommen der Kinder auswirken würde und erst an zweiter Stelle auf das Einkommen der Eltern angewendet würde. Eine bedarfsabhängig gestaltete, einkommensabhängige Grundsicherung würde umgekehrt gerade einkommensschwachen Familien eine zusätzliche Transferleistung zukommen lassen. Eine bedingungslose Grundsicherung, die an die Stelle von Steuerfreibeträgen träte und je nach Umsetzung auch das Kindergeld ersetzen würde, würde eine Transferleistung bedeuten, die unabhängig von der Einkommenshöhe wäre.

Die in Deutschland seit 1989 bis heute (2017) realisierte Kombination von Kindergeld und Kinderfreibetrag bewirkt, dass Steuerzahler, die eine hohe Einkommensteuer zahlen, gegebenenfalls eine höhere Vergünstigung erhalten als dies allein durch das Kindergeld der Fall wäre. Dies kann in der Annahme begründet werden, dass Eltern mit hohem Einkommen erwartungsgemäß höhere Ausgaben für ihre Kinder tätigen würden als Eltern mit geringem Einkommen, und dass sich die Höhe der Steuerschuld an tatsächlichen Ausgaben orientieren solle. Der Netto-Effekt ist derjenige, dass einkommensstarke Familien eine höhere Vergünstigung erhalten können.

Finanzierung von Familien versus Finanzierung von Betreuungsinfrastruktur

Zur Sicherung der Erfüllung der Grundbedürfnisse von Kindern und Jugendlichen besteht neben der Finanzierung von Familien auch die Option der Finanzierung der sozialen Infrastruktur, insbesondere der Betreuungsinfrastruktur und Sachleistungen beziehungsweise Gutscheinen wie beispielsweise Bildungsgutscheinen.

Zur Betreuungs- und Bildungsinfrastruktur zählen Kindergärten, Kinderkrippen, Kindertagesstätten, Schulhorte, aber auch Ganztagsschulen, sowie auch z. B. Bibliotheken, Jugendarbeit, sowie auch Förderungsprogramme beispielsweise der kompensatorischen Erziehung.

In Deutschland wurden mit Hartz IV Beihilfen, beispielsweise für Schulbedarf und Kleidung, abgeschafft. Gerade auch um die Finanzierung von Schulbüchern durch die Eltern hat sich in Deutschland eine gesellschaftliche Debatte entzündet.

Eine vergleichbare Fragestellung der Subjektförderung versus Objektförderung stellt sich auch bei Modellen für ein Erziehungsgehalt.

Konzepte der Kindergrundsicherung in Deutschland

Hintergrund

Dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 10. November 1998 folgend muss der Gesetzgeber seit Januar 2000 den Betreuungsbedarf und seit Januar 2002 den Erziehungsbedarf steuerlich berücksichtigen. Demnach kann man die Kinderfreibeträge bei einer Kindergrundsicherung entsprechender Höhe wegfallen lassen, da die Wirkung diejenige der Freibeträge in Höhe des Existenzminimums übersteigen.

Die aktuelle Umsetzung ist jedoch verteilungspolitisch umstritten. So konstatiert etwa der Paritätische Wohlfahrtsverband in einer Veröffentlichung im Online-Familienhandbuch als „Tatsache, dass die Steuergerechtigkeitslogik innerhalb des Familienlastenausgleichs keine Akzeptanz mehr findet, wonach die Entlastung mit der Leistungsfähigkeit bzw. mit der individuellen Steuerlast zu steigen hat“, und es finde „die Logik des Steuerrechts, wonach die Entlastung proportional zur eingezahlten Steuer und damit proportional zum Einkommen erfolgt, innerhalb des Familienlastenausgleichs keine Akzeptanz mehr, da sie in der Wirkung die Einkommensschere zwischen sehr gut verdienenden und mittel- und geringverdienenden Familien weiter öffnet.“

Andere Positionen beziehen sich auf die Wirkung von Freibeträgen auf die Steuerprogression sowie das Leistungsfähigkeitsprinzip und die Idee eines Kindergrundfreibetrags (siehe Kinderfreibetrag).

Höhe der Transferleistungen

Modelle einer Kindergrundsicherung müssen in der politischen Diskussion den Vergleich mit dem Status quo der Unterstützung für finanziell schwache Familien standhalten. Bei der Betrachtung der notwendigen Höhe muss zudem die angenommene Höhe des notwendigen Existenzminimums berücksichtigt werden.

In Deutschland haben finanziell schwache Familien derzeit Anrecht auf Leistungen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch, Kinderzuschlag und das Bildungs- und Teilhabepaket.

Diskutierte Modelle

Die Kindergrundsicherung steht bzw. stand als Ersatz für den SGB II-Regelbedarf sowie die Reform des Familienlasten- und leistungsausgleich zur Diskussion. Die Kindergrundsicherung wird dabei auch in dahingehend diskutiert, dass sie einen gänzlichen oder teilweisen Ersatz darstellen könne für den bestehenden Familienlasten und -leistungsausgleich in Deutschland (steuerlichen Regelungen wie Kindergeld und Kinderfreibeträgen sowie im weiteren Sinne auch das Erziehungsgeld, die Anerkennung der Erziehungszeiten in der Rentenversicherung und die Familienversicherung in der gesetzlichen Krankenversicherung).

Durch die Einführung einer Kindergrundsicherung soll die Verteilungsgerechtigkeit verbessert werden. In der bestehenden Situation entlaste die progressive Entlastungswirkung des Familienleistungs und lastensausgleichs vor allem Bezieher höherer Einkommen. Zur Finanzierung wird die Einrichtung einer Familienkasse vorgeschlagen, die alle familienbezogenen monetären Leistungen bündelt. Auch ein möglicher Abbau des Ehegattensplittings wird in diesem Zusammenhang diskutiert, beispielsweise von der Partei Volt und vom Zukunftsforum Familie. Eine an das Modell der Grünen angelehnte solche Gegenfinanzierung wurde vom DIW analysiert , und ebenso vom IAB .

Modell der Grünen

In der Diskussion vor der Einführung des Elterngeldes stellten die Grünen die Forderung einer Kindergrundsicherung auf. Gemäß ihrem Konzept soll die Kindergrundsicherung einen Zuschlag zum Kindergeld für einkommensschwache Familien darstellen. Sie solle das Kindergeld auf das Existenzminimum von Kindern aufstocken. Das Wohngeld solle davon unberührt bleiben und gegebenenfalls zusätzlich gewährt werden. Haushalte, deren Eigenmittel unterhalb des Existenzminimums der Sozialhilfe liegen, sollten den Zuschlag in voller Höhe eines festen Betrages pro Kind erhalten. Darüber liegendes Einkommen solle nur teilweise angerechnet werden, so dass die Förderung bei höherem Einkommen graduell abnehme. So würde ein positiver Anreiz dafür bestehen, den Lebensunterhalt weitgehend selbst zu erwirtschaften, der bei der Sozialhilfe aufgrund des sogenannten Fallbeileffektes nicht bestehe. Eine Analyse durch Mikrosimulation zeigte auf, dass vor allem typische Risikogruppen wie Familien mit mehreren Kindern, allein Erziehendenhaushalte und Haushalte mit nicht-erwerbstätigen Personen einen Kindergeldzuschlag erhalten würden.

Ein weiteres Modell der Grünen sieht vor, um eine Kindergrundsicherung an die Stelle der Steuerabzüge zu setzen aber dabei den Vorgaben des Verfassungsgerichts zu genügen, eine bedingungslose und somit einkommensunabhängige Kindergrundsicherung zu gewähren, also ohne allmähliche Abnahme bei höheren Einkommen. Dieses Modell hätte den zusätzlichen Vorteil einer starken Vereinheitlichung der monetären Transferleistung 

Modell der Linken

Das Modell der Linken sieht drei zeitlich aufeinander folgende Schritte vor: (1.) eine Erhöhung des Kindergeldes und einen Ausbau des Kindergeldzuschlags für Geringverdiener und Bedürftige, (2.) die Ermittlung eines Warenkorbs für die Berechnung des soziokulturellen Existenzminimums von Kindern zwecks Anpassung von Kindergeld und -zuschlag und (3.) die Verankerung einer bedarfsabhängigen, den Kinderzuschlag ersetzenden Kindergrundsicherung als Individualanspruch. 

Modell von DGB und SPD

Auch der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB), SPD und Die Linke befürworten ein Kindergrundsicherungsmodell.

Modell des Bündnisses Kindergrundsicherung

Das Bündnis Kindergrundsicherung, ein Zusammenschluss von insgesamt 15 Verbänden und Organisationen und wissenschaftlichen Unterstützern, fordert seit April 2009 eine einkommensabhängige Kindergrundsicherung in Höhe von 637 Euro (2020) monatlich bis zum 18. Lebensjahr.

Der geforderte Betrag orientiert sich an dem vom Bundesverfassungsgericht festgestellten soziokulturellen Existenzminimum, das im Existenzminimumbericht der Bundesregierung veröffentlicht wird: dem sächlichen Existenzminimum in Höhe von 417 Euro sowie einem Betreuungs-, Erziehungs- und Bildungsbedarf (BEA-Betrag) in Höhe von 220 Euro. Dem Modell zufolge soll die Kindergrundsicherung eine Vielzahl von Kind- und Familienbezogenen Leistungen – Kindergeld, Sozialgeld, Kinderzuschlag, Kinderfreibetrag, Unterhaltsvorschuss und Teile des Bildungs- und Teilhabepaketes – ersetzen. Die Kindergrundsicherung soll der Einkommensteuer der Eltern in der jeweiligen Progression unterliegen, so dass sehr gut verdienende Haushalte nach dem Modell des Bündnisses einen Sockelbetrag von ca. 300 Euro erhalten. Die Freistellung des kindlichen Existenzminimums wird damit gewahrt.

Zugleich soll die Einführung einer Individualbesteuerung mit übertragbarem Grundfreibetrag, die an Stelle des Ehegattensplittings treten soll, zur Finanzierung der Transferleistung beitragen. Zentrale Forderung des Bündnisses ist es das kindliche Existenzminimum neu zu berechnen, auf dem die Kindergrundsicherung basieren soll. Dieses Existenzminimum müsse auch den Bedarf für Bildung und Teilhabe einschließen. Voraussetzung für mehr Chancengerechtigkeit ist neben der Einführung einer Kindergrundsicherung auch ein Bildungs- und Erziehungssystem, das niemanden zurücklässt. Bund, Länder und Kommunen müssen endlich ein gebührenfreies und qualitativ gutes Bildungswesen schaffen. Den Bündnispartnern zufolge wäre das neue Modell unbürokratischer, transparenter und sozial gerechter als die bisherigen Familienleistungen.

Modell der Bertelsmann Stiftung

Die Bertelsmann Stiftung schlägt zur Kindergrundsicherung ein sogenanntes Teilhabegeld vor. Das Konzept wurde von einem interdisziplinär besetzten wissenschaftlichen Expertenbeirat entwickelt und 2017 vorgestellt. Es ist eine Reaktion auf die hohe Armutsbetroffenheit von Familien sowie die negativen Folgen für das Aufwachsen von jungen Menschen sowie Bildung und Teilhabe.

Das Teilhabegeld fasst die Leistungen für Kinder und Jugendliche nach dem SGB II, den Kinderzuschlag nach dem Bundeskindergeldgesetz (BKGG), die pauschalierbaren Leistungen für Bildung und Teilhabe nach dem SGB II und dem BKGG sowie den Förderanteil des Kindergelds nach dem Einkommensteuergesetz (EstG) und dem BKGG zusammen. Es deckt die altersgerechten Bedarfe von Kindern und Jugendlichen für ihr Aufwachsen sowie Bildung und Teilhabe. Anspruchsberechtigte des Teilhabegeldes sind Kinder und Jugendliche. Es wird mit steigendem Einkommen der Eltern abgeschmolzen, damit es gezielt Armut vermeidet. Die Kinderfreibeträge bleiben neben dem Teilhabegeld weiter bestehen. Sie dienen der verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Freistellung des Existenzminimums von Kindern und Jugendlichen von der Besteuerung, analog zu den Grundfreibeträgen für Erwachsene.

Das Teilhabegeld ist eingebettet in ein Gesamtkonzept, das Kindern und Jugendlichen neben finanzieller Sicherheit auch andere essenzielle Rechte und Möglichkeiten gewährt. Dazu zählen Zeit, Zuwendung und Fürsorge ebenso wie der Zugang zu guter, bedarfsgerechter Infrastruktur, insbesondere zu Kindertageseinrichtungen und Schulen. Um die Höhe des Teilhabegeldes festlegen zu können, müssen die Bedarfe von Kindern und Jugendlichen für gutes Aufwachsen sowie Bildung und Teilhabe ermittelt werden. Dazu sieht das Konzept eine regelmäßige und repräsentative Befragungen von Kindern und Jugendlichen zu ihren Bedarfen, Sorgen und Interessen vor. Solche Daten fehlen bislang in Deutschland, sie sind für die Bestimmung der Höhe des Teilhabegeldes sowie eine kind- und jugendgerechte Sozial-, Familien-, Bildungs- und Kommunalpolitik aber unerlässlich.

Finanzierung

Wichtige Gesichtspunkte sind Finanzbedarf und Finanzierungsvorschläge bei den einzelnen Modellen.

Die Grünen schlugen vor, die Kindergrundsicherung durch eine Kappung des Ehegattensplittings (mit-) zu finanzieren. Laut Aussage der Grünen bestätige ein Gutachten des DIW, dass die grüne Kindergrundsicherung „wirksam, kostengünstig, sozial gerecht finanzierbar und sofort umsetzbar“ sei. Es sei mit einem jährlichen Gesamtvolumen von ungefähr 3.6 Milliarden Euro zu rechnen, wobei sich durch Einspareffekte bei der Sozialhilfe der Netto-Finanzierungsbedarf auf ungefähr eine Milliarde Euro pro Jahr belaufe. Langfristiges Ziel der Grünen sei ein existenzsicherndes monatliches Kindergeld; die Kindergrundsicherung solle hierfür ein erster Schritt sein, der gezielt denen zugutekommen solle, die materiell am stärksten benachteiligt seien – dies sei jedes vierte Kind in Deutschland.

Auch das Modell des Bündnis Kindergrundsicherung soll sich weitgehend aus dem Abbau des Ehegattensplittings und der bisherigen Familienleistungen finanzieren.

Kritik

Es wird kritisiert, das Problem der Kinderarmut werde durch eine Kindergrundsicherung nicht gelöst. Auch bleibe der zentrale Konflikt von Erziehenden, Familie und Beruf miteinander zu vereinbaren und somit familiäre Armut zu vermeiden, dabei bestehen. Der Frankfurter Volkswirt Richard Hauser verwies darauf, dass ein unbedingtes Grundeinkommen für Kinder bezüglich der Verwendung der verfügbaren Finanzmittel in Konkurrenz mit anderen Maßnahmen treten würde, insbesondere zu Maßnahmen im Betreuungs- und Bildungsbereich.

Selbst Befürworter einer Kindergrundsicherung weisen darauf hin, dass es zweifelhaft sei, dass sich durch eine Kindergrundsicherung grundlegend die Situation der Kinder ändern würde, wenn nicht gleichzeitig Maßnahmen zur Verbesserung der Lebenslage der Eltern unternommen würden.