Beamtentum

Statue des Hemiunu, höchster Beamter des Pharaos Cheops

Das Beamtentum bildet eine Gruppe des Personalkörpers der Administrative eines Gemeinwesens. Die rechtlichen Rahmenbedingungen der Tätigkeit von Beamten unterscheiden sich deutlich von denen anderer Arbeitnehmer, auch denen der Arbeitnehmer im Öffentlichen Dienst: Der Beamte hat eine besondere Treuepflicht gegenüber seinem Dienstherrn, der im Gegenzug im Rahmen der Fürsorgepflicht während des aktiven Dienstes, bei Krankheit und Invalidität und im Ruhestand für einen angemessenen Lebensunterhalt des Beamten zu sorgen hat (Alimentationsprinzip). Aufgrund des besonderen Treueverhältnisses zwischen Dienstherrn und Beamten gehört dieser in der Regel lebenslang – also auch im Ruhestand – dem Beamtentum an.

Begriff

Das Wort Beamter, auch Beamte, entstand aus einer verkürzten Substantivbildung zum Partizip II beamt des Verbs beamten‚ in ein Amt bestellen‘. Die weibliche Form lautet die Beamte oder die Beamtin. Im Duden ist die aktuelle Verwendung mit der Beamte/ein Beamter; des/eines Beamten, die Beamten/zwei Beamte dokumentiert.

Beamte in privaten Betrieben

Bis in die Zeit der Weimarer Republik wurden in einzelnen Unternehmen der deutschen Industrie die mit Leitungs- und Verwaltungsfunktionen betrauten Gehaltsempfänger ebenfalls als „Beamte“ (AEG, Krupp) bzw. „Privatbeamte“ (Siemens & Halske) bezeichnet. Diese standen in einem besonderen Vertrauensverhältnis zur Firma und waren in ihren Rechten und Pflichten denen der Staatsbeamten angeglichen (siehe auch unter Beamtensiedlung Bliersheim oder Gröba-Siedlung), blieben aber faktisch lediglich angestellt und zahlten auch in dieselben Sozialversicherungen ein, wie Angestellte. Diese Selbst- und innerbetriebliche Bezeichnung war gesellschaftlich anerkannt, auch bei einigen Privatbanken und Versicherungen betonte man die wirtschaftliche (Macht)-Stellung ihrer Leitenden Angestellten durch die Bezeichnung „Bankbeamte“ bzw. „Versicherungsbeamte“. Die Bezeichnung „Angestellter“ setzte sich erst in den 1890er Jahren durch, die Bezeichnungen als Beamte hielten sich teils noch bis nach dem Zweiten Weltkrieg.

Geschichte des Beamtentums

Frühgeschichte und Antike

Die Ursprünge des Beamtentums liegen im Beginn der Entwicklung des Staatswesens. Im Alten Ägypten, den orientalischen Staaten, im Indien des Altertums, im Alten China und im Römischen Reich gab es bereits Beamte. Im Gegenzug für ihre unbedingte Treue übernahm ihr Dienstherr die Verpflichtung, sie lebenslang angemessen zu unterhalten. Ein wesentliches Merkmal auch des modernen Beamtentums wurde damit wohl bereits im 3. Jahrtausend v. Chr. entwickelt. Als ein weiteres prägendes Merkmal ist die hierarchische Ordnung des Beamtentums zu nennen, die sich bis heute weitgehend erhalten hat. Die frühen Beamten waren zudem einem absoluten Herrscher verpflichtet. Nur in Griechenland war bereits die heute verbreitete Verpflichtung der Beamten auf Staat und Gesetz bekannt.

Mittelalter

Heiliges Römisches Reich

Vorläufer der heutigen Beamten in manchen westeuropäischen Staaten waren die Fürstendiener im Ostfrankenreich des ausgehenden Mittelalters. Friedrich II. verfügte 1231 eine Neuordnung des Beamtentums. Damit wurde der fränkische Staat zunehmend auf eine weltliche Verwaltung gestützt, deren Beamte bei guter Besoldung und geregelter Altersversorgung (Abschaffung des Panisbriefs als Almosen), einer umfassenden Kontrolle und besonderen Gehorsamspflichten unterworfen waren. Davor dienten im Feudalismus traditionell meist lokale Kleriker als höhere Beamte dem Reisekönigtum, was in den betreffenden Ländern bis heute in den Titeln der höchsten Beamten im Staat (Kanzler, Minister, …) erhalten geblieben ist.

Deutschland

→ Hauptartikel: Beamter (Deutschland)

Neuzeit

Der preußische Soldatenkönig Friedrich Wilhelm I. formalisierte die Ausbildung und gilt als „Vater des Berufsbeamtentums“. Sein aufgeklärt-absolutistischer Sohn Friedrich II. (der Große) war es dann, der das Gemeinwohl zum Primärziel erhob und sich selbst als ersten Diener des Staates sah. Er führte den Ausbau des Berufsbeamtentums fort. Die Beamten waren zunächst eine kleine Revolutionstruppe des Monarchen. Sie lösten einen vielfach korrupten und inkompetenten Landadel ab. Zu diesem Zwecke kämpften sie gegen die geburtsständischen Vorrechte des Dienstadels, bei dem zum Beispiel der Titel „von“ die Qualifikation ersetzen sollte. An die Stelle des aristokratischen Dünkels setzten die Beamten das bürgerliche Leistungsprinzip.

Doch erst seit dem Beginn des 19. Jahrhunderts ist das europäische Beamtentum dem Staat und dem Gesetz verpflichtet. Wesentlich für die Entstehung des modernen Beamtentums waren die Auswirkungen der Französischen Revolution. So sprach erstmals das 1794 erlassene „Allgemeine Landrecht für die preußischen Staaten (ALR)“ auch in juristischer Form von „Dienern des Staates“ – und nicht mehr des Landesherrn – und regelte Anstellung und Entlassung. Hierbei wurden auch die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums fundamentiert. Die übrigen deutschen Länder folgten dieser Entwicklung alsbald. So fügte das Großherzogtum Baden 1818 seiner neuen Verfassung ein „Dieneredikt“ an, das die Unwiderruflichkeit der Anstellung aussprach und eine Entlassung wegen Dienstvergehens nur aufgrund richterlichen Erkenntnisses zuließ.

Das Wort „Beamter“ hat sich dann erst im Lauf des 19. Jahrhunderts allmählich eingebürgert. Denn er galt zunächst nur für die preußischen Domänenpächter, während die Zivilbeamten „königliche Diener“ hießen. Auch von landesherrlichen „Dienern“ war noch lange die Rede. Den späteren Beamtengesetzen gingen Dieneredikte voraus und Personalakten wurden teilweise noch bis ins 20. Jahrhundert hinein „Dienerakten“ genannt. Somit war der Begriff „Diener“ lange sehr verbreitet, woraus die noch heute zumeist umgangssprachlich verwendete Bezeichnung „Staatsdiener“ resultierte.

Die Ausbildung und das Wesen des Beamtentums charakterisierte Georg Friedrich Knapp in einer Rede am 1. Mai 1891 wie folgt: „Es muss Gelehrte geben, die den Leitern des Staates den geschichtlichen Zusammenhang der Dinge nachweisen, damit sie, die Beamten nicht von den landläufigen Meinungen überwältigt werden.“ „Unsere Beamten […] werden sich nicht mehr das Heft aus der Hand nehmen lassen, auch von parlamentarischen Mehrheiten nicht, die wir ja meisterhaft zu behandeln wissen. Keine Herrschaft wird so leicht ertragen, ja so dankbar empfunden, wie die Herrschaft hochsinniger und hochgebildeter Beamten. Der deutsche Staat ist ein Beamtenstaat – hoffen wir, daß er in diesem Sinne ein Beamtenstaat bleibt.“

Weimarer Republik und Nationalsozialismus

Anfang des 20. Jahrhunderts und auch in der Weimarer Republik hatte das deutsche Beamtentum überwiegend eine konservative Grundhaltung. Die Staatsumwälzung vom November 1918 wurde – auch in den Lehrbüchern für Beamte – skeptisch und als Faktum betrachtet, aber nicht innerlich akzeptiert. Der Staatsapparat tat so, als stünde über der Demokratie und dem Parlamentarismus etwas Höheres, der Staat selbst. Vor allem diesen höheren Wesen, nicht der demokratischen Gesellschaft, fühlte man sich verpflichtet.

In der Weimarer Reichsverfassung (WRV) waren im Artikel 129 die Grundlagen des Berufsbeamtentums festgelegt. Lehrer an öffentlichen Schulen waren Staatsbeamte (Art. 143 WRV). Die Endphase der Weimarer Republik unter Reichskanzler Brüning war durch eine strikte Austeritäts- und Deflationspolitik geprägt. Auf der Basis von gemäß Art. 48 WRV erlassenen Notverordnungen wurden im öffentlichen Dienst nominelle Einkommenssenkungen von 18 – 23 % durchgeführt [S. 155]. Auch die Ruhegehälter der Beamten wurden gesenkt. Die Betroffenen sahen die Herabsetzung als Eingriffe in die in Art 129 WRV geschützten `wohlerworbenen Rechte´ der Beamten [S. 160].

In der Zeit des Nationalsozialismus wirkte die Staatstreue der meisten Beamten regimeerhaltend, da auch verbrecherische Maßnahmen, wenn sie nur formaljuristisch korrekt waren, von einer Vielzahl sogenannter Schreibtischtäter mit getragen oder zumindest geduldet wurden. Robert d’Harcourt, der diese Vorgänge im Auftrag der Alliierten untersuchte, stellte dazu fest: „Das deutsche Beamtentum arbeitet mit beneidenswerter Effizienz, allerdings im Unrecht genauso wie im Recht. Es hat nichts anderes gelernt, als sich einfach einem Räderwerk gleich zu drehen.“

Bereits 1933 waren mit dem Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums alle jüdischen Beamten, die nicht vom Frontkämpferprivileg profitieren konnten, sowie politisch missliebige Beamte ihres Amtes enthoben worden. Alle im Beamtenstatus befindlichen Personen mussten von nun an den sogenannten Ariernachweis erbringen, der belegen sollte, dass der Beamte bis zurück zu den Großeltern keine Vorfahren jüdischer Religionszugehörigkeit hatte.

Nachkriegszeit

Nach 1945 war das Beamtentum unter alliierter Kontrolle zunächst abgeschafft. Viele der zunächst entlassenen Beamten, die bereits während der Zeit des Nationalsozialismus Dienst getan hatten, wurden – wie in vielen anderen Berufszweigen – wieder eingestellt, da man ansonsten den Personalbedarf nicht hätte decken und eine Umsetzung der über 2000 Gesetze und Rechtsverordnungen (zuzüglich Verwaltungsvorschriften), die der Deutsche Bundestag nach und nach beschloss, im rechtsstaatlichen Sinne zugunsten des Bürgers nicht hätte umsetzen können. In Gesetzesform gebracht wurde dieses Verfahren durch das Gesetz zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen aus dem Jahre 1951.

In der Bundesrepublik war zuvor im Juli 1950 in Art. 33 Abs. 4 und 5 des Grundgesetzes als Programmsatz und gleichzeitig unmittelbar geltendes Recht die Bestimmung aufgenommen, dass die „Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse … als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes […] zu übertragen (ist), die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen. Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln“, womit das Berufsbeamtentum wieder eingeführt war.

Das Bundesverfassungsgericht hat frühzeitig betont, dass dem Berufsbeamtentum eine neutrale, nicht in das „System der Bedürfnisse“ verstrickte Rolle zukommt. Außer den im Grundgesetz genannten hoheitsrechtlichen Tätigkeiten ist auch manch anderen öffentlichen Aufgaben eine sachkundige, neutrale Wahrnehmung durch Berufsbeamte oder andere öffentliche Bedienstete angemessen, deren fachliche Kompetenz, persönliche Unabhängigkeit und Neutralität in gleichem Maße gewährleistet ist. Gefragt ist also eine Institution, „die, gegründet auf Sachwissen, fachliche Leistung und loyale Pflichterfüllung … einen ausgleichenden Faktor gegenüber den das Staatsleben gestaltenden politischen Kräften darstellen soll“ (BVerfGE 7, 162).

Diese Rollenbeschreibung, die eine sachkundige, neutrale und zuverlässige Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben sichern soll, verträgt sich nicht mit persönlicher Abhängigkeit, einseitigem, etwa parteilichem Engagement und – nach umstrittener Ansicht – auch nicht mit der Teilnahme an Arbeitskämpfen. Schon durch die weitgehende Privatisierung der Daseinsvorsorge, d. h. der Deutschen Bundesbahn und Bundespost sowie von öffentlichen Verkehrsbetrieben und anderen Versorgungsunternehmen und deren Dienstverhältnissen, ist nach bisherigen Erfahrungen die Grundversorgung der Bevölkerung problematischer geworden. Diese Erfahrung liegt auch der Europäischen Bürgerinitiative Right2Water von 2014 zugrunde, mit der man sich gegen eine eventuelle Privatisierung der Wasser- und Abwasserwirtschaft in der Europäischen Union wehren wollte.

In der SBZ und in der DDR gab es keinen Beamtenstatus, sondern in vergleichbarer Funktion ausschließlich Staatsangestellte. Einige der vormaligen Amtsbezeichnungen existierten jedoch als Ehrentitel weiter, die bei besonderen Verdiensten verliehen wurden, wie z. B. Medizinalrat, Studienrat oder Oberstudienrat.

Neuere Entwicklungen

Nach einer Privatisierung können bei den jeweiligen Nachfolgeunternehmen (zum Beispiel der Bundesanstalt für Flugsicherung, der Deutschen Bundespost und der Deutschen Bundesbahn) keine Beamten mehr neu eingestellt werden. Jedoch können Beamte, die bei den Behörden tätig waren, dort verbleiben. Auch können dort arbeitende Beamte in das Angestelltenverhältnis wechseln, insbesondere im Rahmen der sogenannten Insichbeurlaubung.

Außerdem gibt es die Möglichkeit, Beamten vorübergehend oder dauerhaft eine Tätigkeit bei einem privatrechtlichen Arbeitgeber zuzuweisen (§ 29 Bundesbeamtengesetz (BBG), § 20 Beamtenstatusgesetz, § 4 Abs. 4 Postpersonalrechtsgesetz). Hier fehlte aber früher eine Regelung zur Vertretung dieser Beschäftigten im Rahmen des Betriebsverfassungsgesetzes durch einen Betriebsrat, da diese Personen dort kein Wahlrecht besaßen (BAG-Beschluss vom 28. März 2001 – 7 ABR 21/00). Durch Gesetz vom 29. Juli 2009 wurde § 5 Abs. 1 BetrVG um einen Satz 3 erweitert, der folgende Fassung hat: „Als Arbeitnehmer gelten ferner Beamte, Soldaten sowie Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes einschließlich der zu ihrer Berufsausbildung Beschäftigten, die in Betrieben privatrechtlich organisierter Unternehmen tätig sind.“

Für die Beamten in den Bundesländern und Kommunen ergab sich durch die Föderalismusreform (Grundgesetzänderung im Jahre 2006) eine sich erst nach und nach abzeichnende Änderung ihrer Rechtsverhältnisse. Durch die Grundgesetzänderung wurden die bislang in der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes liegenden Rechtsgebiete der Besoldung, der Beamtenversorgung und der Beamtenlaufbahnen für die genannten Beamten in die Länderzuständigkeit gegeben. Bereits einige Jahre zuvor war die Zuständigkeit für Sonderzahlungen (Weihnachtsgeld, Urlaubsgeld) aus der bundeseinheitlichen Regelung heraus genommen worden. Inzwischen, 10 Jahre später, haben alle Bundesländer eigene Besoldungs- und Versorgungs- sowie Laufbahnregeln geschaffen.

Zur Verfassungswidrigkeit der Beamtenbesoldung

Insbesondere bei der Besoldung sind die 17 Regelungen (16 Landesregelungen und die bundesrechtliche Regelung für Bundesbeamte) soweit voneinander entfernt, dass ein Unterschied bis zu einer Besoldungsgruppe besteht. In einem finanziell gut gestellten Bundesland wie Bayern ist die Bezahlung eines Beamten beispielsweise in Besoldungsgruppe A 10 so wie in einem schlecht gestellten Bundesland wie Berlin bei einem Beamten in A 11. Damit ist die erst Anfang der 1970er Jahre erzielte Vereinheitlichung im Beamtenrecht wieder abgeschafft. Auch bei der Arbeitszeit sind Unterschiede gegeben, sie liegt zwischen 40 und 42 Wochenstunden.

Die regionalen Unterschiede bei der Besoldung waren in den vergangenen 15 Jahren Anlass zu zahlreichen Klageverfahren vor Verwaltungsgerichten, die oft ihrerseits das Bundesverfassungsgericht anriefen. 2015 entschied das BVerfG über vier Richtervorlagen zur Beamtenbesoldung. Die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe A 10 in Sachsen im Jahr 2011 seien mit dem Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation gemäß Art. 33 Abs. 5 GG nicht vereinbar. Der Landesgesetzgeber ist verpflichtet, spätestens bis zum 1. Juli 2016 verfassungskonforme Regelungen zu treffen. Die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe A 9 in Nordrhein-Westfalen in den Jahren 2003 und 2004 sowie A 12 und A 13 im Jahr 2003 sind dagegen mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar, ebenso die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe A 9 in Niedersachsen im Jahr 2005

Auch die Besoldung der Beamten des Landes Berlin in den Besoldungsgruppen A 9 bis A 12 sei in den Jahren 2008 bis 2015 in verfassungswidriger Weise zu niedrig bemessen. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht mit mehreren Beschlüssen vom 22. September 2017 entschieden und dem Bundesverfassungsgericht insgesamt acht Verfahren zur Besoldung im Land Berlin zur Entscheidung vorgelegt. Weitere Verfahren sind anhängig (Stand Mitte 2022).

Die Problematik der Verfahren wird aus einem der Leitsätze des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG 2 C 56.16 vom 22. September 2017) deutlich: "Aufgrund des Abstandsgebotes wirkt sich eine Unterschreitung der Untergrenze der beamtenrechtlichen Alimentation auch auf höhere Besoldungsgruppen aus. Zusätzlich zur relativen Prüfung der Besoldungsentwicklung ist daher auch die Kontrolle erforderlich, ob die Alimentation noch den Mindestabstand zum sozialrechtlichen Grundsicherungsniveau wahrt."

Siehe auch

• Beamter (Österreich)
• Beamter (Schweiz)

Literatur

• Sabine Mecking: ’Immer treu’. Kommunalbeamte zwischen Kaiserreich und Bundesrepublik (= Schriften der Villa ten Hompel. Band 4). Klartext, Essen 2003, ISBN 3-89861-161-2.
• Kurt Nischk: Der preußische Kommunalbeamte. Roßbergsche Verlagsbuchhandlung, Leipzig 1926. 
• Zur Entwicklung des Beamtentums in Deutschland: Reinhold Zippelius: Kleine deutsche Verfassungsgeschichte. Vom frühen Mittelalter bis zur Gegenwart. 7. Auflage, C.H. Beck, München 2006, Kap. 15 II; 20 I 1, 3, II; 29 III 3. ISBN 3-406-47638-4.
• Peter D. Forgács: Der ausgelieferte Beamte. Über das Wesen der staatlichen Verwaltung. Böhlau Verlag, 2016, ISBN 978-3-205-20099-4.