Völkerrechtlicher Vertrag (Schweiz)

Mit einem völkerrechtlichen Vertrag (auch: Staatsvertrag, Übereinkommen, Übereinkunft, Abkommen, Konvention, Charta, Notenaustausch) schliesst die Schweiz mit anderen Völkerrechtssubjekten (andere Staaten oder supranationale Gemeinschaften) eine Vereinbarung ab. Mit dieser Vereinbarung drücken die Vertragspartner den übereinstimmenden Willen aus, bestimmte Verpflichtungen einzuhalten oder auf entsprechende Rechte zu verzichten. Zu unterscheiden ist zwischen bilateralen Verträgen zwischen zwei Vertragsparteien und multilateralen Verträgen (auch Kollektivverträge), an denen mehr als zwei Parteien beteiligt sind, insbesondere im Rahmen von internationalen Organisationen.

In der Schweiz hat der Bundesrat (Bundesregierung der Schweiz) umfassende Kompetenzen im Bereich der völkerrechtlichen Verträge; diese werden ihm von Verfassungs wegen eingeräumt. Er darf jedoch nicht eigenmächtig agieren, sondern ist grundsätzlich auf die Genehmigung der Bundesversammlung, dem schweizerischen Parlament, angewiesen. Dieser Genehmigung bedarf es sowohl bei der Ratifikation als auch der Kündigung eines völkerrechtlichen Vertrags. Bei den genehmigungsbedürftigen Verträgen besteht noch die Möglichkeit des Referendums für den Souverän. Je nachdem welche Auswirkungen der völkerrechtliche Vertrag hat, ist dieses Referendum fakultativ (Art. 141 BV) – das heisst, es muss ergriffen werden und es bedarf nur des Volksmehrs – oder es ist obligatorisch (Art. 140 BV) – das heisst, es wird von Amtes wegen eingeleitet und bedarf des doppelten Mehrs.

Wenngleich ein Grossteil der völkerrechtlichen Verträge auf Bundesebene abgeschlossen werden, räumt die Bundesverfassung ebenso den Kantonen das Recht ein, eigene Verträge abzuschliessen.

Bedeutung von völkerrechtlichen Verträgen

Durch die zunehmende Bedeutung von internationalen Beziehungen (Globalisierung) erhöhte sich die Zahl und Bedeutung von völkerrechtlichen Verträgen. Abgesehen von der wichtigen wirtschaftlichen Stellung des Völkerrechts (die Schweiz verdient jeden zweiten Franken im Ausland) wirkt es sich ebenso auf ganz andere Bereiche aus. So ermöglichen völkerrechtliche Verträge die Telekommunikation sowie Reisen ins Ausland. Viele der Massnahmen gegen die globale Erwärmung beruhen auf völkerrechtlichen Übereinkommen, zumal dessen Bekämpfung über die Landesgrenzen hinaus stattfinden muss. Für dieses Ziel abgeschlossene Verträge der Schweiz sind zum Beispiel das Kyoto-Protokoll und das Pariser Klimaabkommen von 2015. Damit die Schweiz effektiv dem Terrorismus entgegenwirken kann, sind Abkommen wie das Übereinkommen des Europarats zur Verhütung des Terrorismus mit anderen Staaten vonnöten.

Wichtige Entwicklungsschritte des geltenden Rechts

1499–1921

Einer der ersten völkerrechtlichen Verträge, den die Schweiz unterzeichnet hat, ist der Frieden zu Basel von 1499, der zugleich in der Schweiz ausgehandelt wurde. Der Frieden zu Basel begründete das Ende des Schwabenkrieges. Die Auswirkungen des Friedens zu Basel waren für die Schweiz von mittlerer Bedeutung; die Territorien wurden nicht neu geordnet, sondern kehrten wieder zum Status quo ante zurück. Auch veränderte sich das Verhältnis der Eidgenossenschaft zum Heiligen Römische Reich (HRR) nicht signifikant; die Schweiz war noch immer an das HRR angegliedert und bis 1648 (Westfälischer Frieden) nicht unabhängig. Zu dieser Zeit existierte die moderne Schweiz jedoch noch nicht und mit ihr ebenso nicht das komplexe System von Genehmigung, Ratifikation und Kündigung völkerrechtlicher Verträge. Erst durch die neue Bundesverfassung von 1848 wurde dessen Entwicklung möglich. Die neue Verfassung legte den Grundstein für die zahlreichen weiteren Entwicklungsschritte des 20. und 21. Jahrhunderts. Nach 1848 – inzwischen, 1874, wurde die Bundesverfassung erneut totalrevidiert – stellte ein erster wichtiger Entwicklungsschritt die Einführung des fakultativen Staatsvertragsreferendums 1921 dar. Dies geschah auf dem Weg der Volksinitiative. Gefordert wurde das fakultative Staatsvertragsreferendum für Verträge, die «unbefristet oder für eine Dauer von mehr als fünfzehn Jahren abgeschlossen sind.» Zuvor waren völkerrechtliche Verträge der direktdemokratischen Kontrolle durch das Volk gänzlich entzogen. Diese sogenannte Waadtländer-Initiative wurde schon im Jahr 1913 bei der Bundeskanzlei eingereicht. Die Behandlung des Geschäfts wurde jedoch wegen des Ausbruchs des Ersten Weltkriegs 1914 sistiert. Während sich der Bundesrat noch 1913 in seiner Botschaft kritisch äussert und den Vorschlag ablehnt, revidierte er seine Meinung im zweiten Bericht nach Ende des Krieges und befürwortete ihn.

1977–2002

Am 6. April 1973 erklärte die Bundeskanzlei die eidgenössische Volksinitiative über die Neuordnung des Staatsvertragsreferendums für zustandegekommen. Sie forderte, dass das fakultative Staatsvertragsreferendum ohne jede Beschränkung auf alle völkerrechtliche Verträge ausgedehnt wird, wobei die Ausweitung nicht nur für künftige, sondern ebenfalls für alle bestehenden Übereinkommen gelten solle. Dies ging dem Bundesrat zu weit. Da er aber das Anliegen, das Volk stärker in die Aussenpolitik mit einzubeziehen, befürwortete, stellte er der Initiative einen direkten Gegenentwurf gegenüber. Der Gegenentwurf sah vor, dass das fakultative Staatsvertragsreferendum auf jene Verträge ausgedehnt wird, die unbefristet und unkündbar sind oder durch Beschluss beider Räte dem Referendum unterstellt werden. Die letztere Bestimmung wurde von der Bundesversammlung verworfen, da man wollte nicht, dass das Parlament beliebig entschieden kann, welche Verträge dem Referendum zu unterstellen sind. Das fakultative Staatsvertragsreferendum sollte stattdessen für Abkommen gelten, die das Bundesrecht erheblich tangieren oder sonst von grosser Tragweite sind. Deswegen änderte das Parlament den Gegenentwurf dahingehend, dass Verträge, die den Beitritt zu einer internationalen Organisation oder eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung herbeiführen, dem Referendum unterstellt werden sollen. Zudem schlug der Bundesrat neu das obligatorische Staatsvertragsreferendum für den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranatio­nalen Gemeinschaften vor. Eine Teilnahme der Schweiz bei solchen Vereinigungen hätte derartig grosse Auswirkungen, dass das Volk (und die Stände) zwingend darüber befinden müssen. Diesen Vorschlag nahmen National- und Ständerat an.

Durch die Änderung des Geschäftsverkehrsgesetzes (GVG) 1991 wurde der Bundesrat verpflichtet, die Aussenpolitischen Kommissionen (APK) regelmässig, frühzeitig und umfassend zu informieren. Weiter sollten die APK zu bundesrätlichen Verhandlungsmandaten sowohl vor deren Festlegung oder Abänderung konsultiert – falls internes Recht direkt oder indirekt betroffen ist – als auch danach über die laufenden Verhandlungen informiert werden. Die Änderung des GVG umfasste einen neuen Artikel (Art. 47a^bis). Als im Jahr 2002 das GVG durch das Parlamentsgesetz (ParlG) ersetzt wurde, überführte die Bundesversammlung den Inhalt von Art. 47a^bis in Art. 152 ParlG. Hierbei wurde die Konsultationspflicht ausgeweitet. Neu galt sie ebenso für Mandate bei bilateralen Verhandlungen sowie generell bei wesentlichen Vorhaben.

2003–2019

Mit der eidgenössischen Volksabstimmung über die Änderung der Volksrechte (2003) änderte sich der Geltungsbereich des fakultativen Staatsvertragsreferendums zum letzten Mal. Hierbei wurde zu Art. 141 Abs. 1 Bst. d eine weitere Ziffer angefügt, wonach ebenso jene völkerrechtlichen Verträge dem fakultativen Referendum unterstehen, «die wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert.»

Durch das Bundesgesetz vom 8. Oktober 2004 über die vorläufige Anwendung von völkerrechtlichen Verträgen wurde Art. 152 mit Abs. 3^bis erweitert. Der neue Absatz hält fest, dass der Bundesrat die zuständigen Kommissionen konsultiert, «bevor er einen völkerrechtlichen Vertrag vorläufig anwendet, dessen Abschluss oder Änderung durch die Bundesversammlung genehmigt werden muss» (Art. 152  Abs. 3^bis Bst. a). Die Regelungen zur vorläufigen Anwendung wurden 2014 durch eine Änderung des ParlG und RVOG ausgebaut. Diese Anpassung an Art. 7b RVOG und Art. 152 Abs. 3^bis hatte zur Folge, dass der Bundesrat die vorläufige Anwendung unterlässt, wenn die zuständigen Kommissionen beider Räte dagegen sind. Zuvor mussten die Kommissionen zwar konsultiert und informiert werden. Der Bundesrat musste jedoch die Ergebnisse der Konsultation nicht berücksichtigen. In der Praxis tat er das jedoch, da er sonst hätte riskiert hätte, dass der Vertrag später nicht von der Bundesversammlung genehmigt wird.

Seit dem 2. Dezember 2019 gilt, dass der Bundesrat nicht mehr nur für die Ratifikation, sondern ebenfalls für die Kündigung eines völkerrechtlichen Vertrags eine parlamentarische Genehmigung einholen muss. Geändert wurde dies durch die parlamentarische Initiative der Staatspolitischen Kommission des Ständerates «Kündigung und Änderung von Staatsverträgen. Verteilung der Zuständigkeiten». Sie reichte die parlamentarische Initiative am 25. August 2016 ein und vertrat dort die Ansicht, es sei nicht stringent, dass der Bundesrat für die Ratifikation von völkerrechtlichen Verträgen die Genehmigung der Bundesversammlung (und unter bestimmten Voraussetzungen auch die des Volkes) einzuholen hat, er aber sämtliche völkerrechtliche Verträge selbst kündigen könne. Dabei sollte gelten: Je höher die Wichtigkeit, desto eher ist die Bundesversammlung oder das Volk für die Kündigung zuständig. Nimmt die Bedeutung eines Vertrags zu, den der Bundesrat alleine genehmigt hat, soll für die Kündigung die Bundesversammlung oder das Volk zuständig sein. Umgekehrt soll der Bundesrat einen von der Bundesversammlung genehmigten völkerrechtlichen Vertrag selber kündigen können, wenn dessen Bedeutung abgenommen hat. Ein fundamentaler Aspekt der Gesetzesänderung – das ist, was die parlamentarische Initiative bewirken wollte – war die Einführung vom Konzept des sogenannten Parallelismus der Zuständigkeiten nach inhaltlichen Kriterien (siehe unter Kündigung).

Der Bundesrat begrüsste ausdrücklich die von der Kommission vorgeschlagene Änderung der Zuständigkeit. Er war jedoch der Ansicht, dass für die Umsetzung der parlamentarischen Initiative eine zusätzliche Verfassungsgrundlage nötig sei. Nationalrat und Ständerat folgten aber der von der Kommission dargelegten Verfassungsauslegung, wonach bereits die geltende Verfassung parallele Zuständigkeiten für den Abschluss und für die Kündigung fordere und folglich eine Regelung auf der Stufe des Bundesgesetzes genüge. In den Schlussabstimmungen der beiden Kammern wurde der Gesetzesentwurf der Staatspolitischen Kommission angenommen.

Arten von völkerrechtlichen Verträgen

Rechtsgeschäftliche und rechtsetzende völkerrechtliche Verträge

Die Unterscheidung zwischen rechtsgeschäftlichen und rechtsetzenden völkerrechtlichen Verträgen erfolgt unter dem Gesichtspunkt des Inhalts des völkerrechtlichen Vertrags. Rechtsgeschäftliche völkerrechtliche Verträge regeln ein konkretes Rechtsverhältnis zwischen den beteiligten Staaten, ohne den Staatsbürger direkt zu betreffen. Rechtsetzende völkerrechtliche Verträge halten generell-abstrakte Rechtsnormen fest, die das Verhalten der Bürger regeln. Generell-abstrakt bedeutet, dass sich der Erlass nicht auf einen näher bestimmten Personenkreis und auf eine unbestimmte Menge konkreter Sachverhalte bezieht.

Unmittelbar und nicht unmittelbar anwendbare völkerrechtliche Verträge

Rechtsetzende völkerrechtliche Verträge können in unmittelbar anwendbare völkerrechtliche Verträge (engl. «self-executing treaties») und nicht unmittelbar anwendbare völkerrechtliche Verträge (engl. «non-self-executing treaties») unterteilt werden. Erstere enthalten Rechtssätze, die so klar definiert und hinreichend bestimmt sind, um als Grundlage eines Rechtsanwendungsaktes zu dienen (Justiziabilität). Sie begründen Rechte und Pflichten und müssen durch die rechtsanwendenden Behörden unmittelbar beachtet werden; eine Umsetzung in innerstaatliches Recht durch den Gesetzgeber ist nicht notwendig. Beispiele hierfür sind die durch die Europäische Menschenrechtskonvention gewährten Grundrechte oder die direkte Anwendbarkeit von Art. 14 Abs. 1 lit. b des Übereinkommens gegen den Menschenhandel. Die nicht unmittelbar anwendbaren völkerrechtlichen Verträge enthalten dagegen lediglich die Verpflichtung für die Vertragsparteien, die vereinbarten Normen innerstaatlich umzusetzen; deswegen richten sie sich oft an die Legislative, wohingegen justiziable Verträge an die Exekutive und an die Judikative gerichtet sind. Die festgelegten Normen können somit nicht direkt angewendet werden. Die Unterscheidung zwischen «unmittelbar» und «nicht unmittelbar» erfolgt von Einzelfall zu Einzelfall. Ein hohes Individualschutzinteresse spricht eher für die direkte Anwendbarkeit. Eher dagegen sprechen grosse Auswirkungen für den gesamten Staat, das Vorliegen komplexer Verhältnisse sowie grössere finanzielle Auswirkungen. Die beiden Unterscheidungsmöglichkeiten schliessen sich nicht gegenseitig aus. Am Beispiel der Kinderrechtskonvention ist zu sehen, dass dieser völkerrechtliche Vertrag sowohl unmittelbar anwendbare als auch nicht unmittelbar anwendbare Vorschriften enthält. So ist Art. 3 Absatz 1 direkt anwendbar, in Art. 4 steht aber «Die Vertragsstaaten treffen alle geeigneten Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und sonstigen Massnahmen zur Verwirklichung der in diesem Übereinkommen anerkannten Rechte.» Das heisst, dass auf Basis dieses Artikels Normen zu erlassen sind.

Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen

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Verhandlung, Abschluss und Inkrafttreten von völkerrechtlichen Verträgen

Verhandlung und Abschluss durch den Bundesrat

Art. 54 der Bundesverfassung (BV) räumt dem Bund umfassende Kompetenzen für völkerrechtliche Verträge ein, die auch die innerstaatlich in den Kompetenzbereich der Kantone fallenden Materien umfassen. So kann er etwa Fragen des Polizeiwesens oder des Schulrechts staatsvertraglich regeln, obgleich diese eigentlich der Zuständigkeit der Kantone unterstehen. Somit ergibt sich, dass die Kompetenz des Bundes im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten über seine Gesetzgebungskompetenz im innerstaatlichen Bereich hinausgeht, weil er ja die gesetzliche Regelung in Fragen des Steuerrechts oder eben des Polizeiwesens den Kantonen überlässt. Allerdings steht den Kantonen ein Mitspracherecht insofern zu, wenn ihre Interessen davon betroffen sind (Art. 55 BV, Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes). Zudem ist es dem Bund ausdrücklich untersagt, mithilfe eines völkerrechtlichen Alibi-Vertrags in Umgehung von Art. 192 ff. BV neue Kompetenzen zu erlangen – alleine schon wegen Art. 5 und Art. 44 BV.

Gemäss Art. 184 Abs. 1 und 2 BV vertritt der Bundesrat die Schweiz nach aussen, wobei er die Mitwirkungsrechte der Bundesversammlung zu wahren hat (Art. 184 Abs. 1 und Art. 166 BV). Er leitet die Vertragsverhandlungen, ernennt und instruiert die schweizerische Delegation. Damit ist der Bundesrat für die inhaltliche Ausgestaltung des Vertrags zuständig.

Der Anstoss zum Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages erfolgt meistens durch das EDA oder durch ein anderes Departement, in dessen Zuständigkeit die Materie des Vertrags fällt. Es kann aber auch der Bundesrat, ein Kanton oder ein Vorstoss aus dem Parlament (Motion, parlamentarische Initiative) den Anstoss vollziehen. Nach Art. 147 BV über die Vernehmlassung werden die Kantone, die politischen Parteien und interessierte Kreise «bei wichtigen völkerrechtlichen Verträgen zur Stellungnahme eingeladen.» Eine Vernehmlassung ist bei völkerrechtlichen Verträgen obligatorisch, die dem obligatorischen oder dem fakultativen Referendum unterliegen oder wesentliche Interessen der Kantone betreffen. Für andere Verträge kann eine Vernehmlassung durchgeführt werden (Art. 3 Abs. 2 Vernehmlassungsgesetz).

Genehmigung durch das Parlament

Grundsätzlich müssen alle völkerrechtlichen Verträge von der Bundesversammlung genehmigt werden (Art. 184 Abs. 2 Satz 2 und Art. 166 Abs. 2 BV; Art. 24 Abs. 2 und 3 Parlamentsgesetz). Die Genehmigung der Bundesversammlung entfällt bei völkerrechtlichen Verträgen, soweit ein Bundesgesetz oder ein von der Bundesversammlung genehmigter völkerrechtlicher Vertrag den Bundesrat dazu ermächtigt (Art. 166 Abs. 2 BV und Art. 24 Abs. 2 ParlG). Die Bundesverfassung kennt jedoch keine verfassungsunmittelbare selbstständige Kompetenz des Bundesrates zum Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen. Allerdings ermächtigt das Gesetz den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge von beschränkter Tragweite ohne Genehmigung abzuschliessen. Art. 7a Abs. 3 lit. a–c RVOG zählt nicht abschliessend auf, welche Vertragstypen darunter fallen:

• Verträge, die «für die Schweiz keine neuen Pflichten begründen oder keinen Verzicht auf bestehende Rechte zur Folge haben»;
• Verträge, die «dem Vollzug von Verträgen dienen, die von der Bundesversammlung genehmigt worden sind und lediglich die im Grundvertrag bereits festgelegten Rechte, Pflichten oder organisatorischen Grundsätze näher ausgestalten», wobei sich diese strikt an den grundlegenden Vertrag zu halten haben und keine neuen Pflichten begründen dürfen;
• Verträge, die «sich an die Behörden richten und administrativ-technische Fragen regeln». Derartige Verträge – auch als Bagatellverträge bezeichnet – regeln Angelegenheiten beschränkten Ausmasses, erfordern keine Gesetzesänderungen und greifen nicht in die Interessen von Individuen ein. Sollte jedoch die Bundesversammlung einen Bagatellvertrag missbilligen, kann sie abrogativ (nachträglich) den Bundesrat dazu auffordern, den Vertrag so rasch wie möglich zu kündigen.

Die Wiener Vertragsrechtskonvention regelt den Abschluss und das Zustandekommen eines völkerrechtlichen Vertrags. Ihr grundlegendes Ziel ist es, internationale Rechtssicherheit zu schaffen, indem einmal zustandegekommene völkerrechtliche Verträge bestehen bleiben sollen. Somit darf sich ein Staat nur in seltenen Fällen auf die Ungültigkeit eines völkerrechtlichen Vertrages berufen (Art. 26, Art. 46 und Art. 62 der Wiener Vertragsrechtskonvention [VRK]). Art. 26 VRK, der die Regel pacta sunt servanda (lat. Verträge sind einzuhalten) begründet, stellt den Kern des Völkervertragsrechts dar. Diese Verhaltensmaxime darf nur verletzt werden, wenn die Vertragsparteien den Vertrag ändern, suspendieren oder kündigen oder wenn andere legitime Gründe für eine Nichterfüllung wie beispielsweise eine Notstandssituation vorliegen. Gemäss Art. 27 VRK kann sich eine Vertragspartei jedoch nicht auf ihr innerstaatliches Recht berufen, um die Nichterfüllung eines Vertrages zu rechtfertigen.

Die Genehmigung durch die Bundesversammlung erfolgt bei völkerrechtlichen Verträgen durch einen einfachen Bundesbeschluss. Handelt es sich jedoch um einen referendumspflichtigen völkerrechtlichen Vertrag, erfolgt sie durch einen Bundesbeschluss, der dem fakultativen Referendum untersteht. Die Bundesversammlung kann keine Änderungen am Vertrag vornehmen; sie kann ihn lediglich annehmen oder verwerfen. Die Genehmigung durch die Bundesversammlung ist bei genehmigungsbedürftigen völkerrechtlichen Verträgen notwendige Voraussetzung für die Ratifikation. Der Bundesrat ist durch sie nicht gezwungen, sondern bloss ermächtigt zur Ratifikation – es besteht kein bindender Auftrag; er ist frei in seiner Entscheidung, den völkerrechtlichen Vertrag nicht zu ratifizieren.

Ist die Bundesversammlung für die Genehmigung zuständig, kann der Bundesrat die vorläufige Anwendung eines Vertrages beschliessen, sofern es die Wahrung der Schweizer Interessen erfordert und zeitliche Dringlichkeit besteht (Art. 7 RVOG). Dafür hat aber vorgängig eine Konsultation der zuständigen parlamentarischen Kommissionen zu erfolgen (Art. 152 Abs. 3^bis ParlG). Nach Art. 7b Abs. 1^bis RVOG verzichtet er «auf die vorläufige Anwendung, wenn die zuständigen Kommissionen beider Räte sich dagegen aussprechen»; die Kommissionen haben somit ein Vetorecht gegen die vorläufige Anwendung.

Konsultation und Ratifikation

Die Zuständigkeit der Bundesversammlung im Bereich der völkerrechtlichen Verträge besteht nicht nur in der Genehmigung. So muss der Bundesrat die Aussenpolitischen Kommissionen der Eidgenössischen Räte «zu wesentlichen Vorhaben, zu geplanten Änderungen im Bestand der diplomatischen und konsularischen Vertretungen der Schweiz im Ausland sowie zu den Richt- und Leitlinien zum Mandat für bedeutende internationale Verhandlungen, bevor er dieses festlegt oder abändert. Er informiert diese Kommissionen über den Stand der Realisierung dieser Vorhaben und über den Fortgang der Verhandlungen» (Art. 152 Abs. 3 ParlG). In dringenden Fällen ist es dem Bundesrat auch gestattet, lediglich die Präsidenten beider Kommissionen zu konsultieren. Die Konsultationspflicht gilt nicht nur für bilaterale, sondern auch für multilaterale internationale Verhandlungen sowie generell für wesentliche Vorhaben. Die Begriffe wesentlich sowie bedeutend sind nicht abschliessend festgehalten und können auch nicht generell-abstrakt definiert werden; der Bundesrat und die zuständigen Kommissionen müssen dies in jedem Einzelfall neu festlegen. Sollten sich eine Kommission und der Bundesrat nicht einig sein, so kann die Kommission – gestützt auf Art. 152 Abs. 3^bis ParlG – jederzeit eine Konsultation verlangen. Während der Konsultation beraten die Kommissionen den Bundesrat und teilen ihm ihre Stellungnahmen zum Thema mit; dieser ist aber rechtlich nicht verpflichtet, nach den Stellungnahmen zu handeln. Tut er dies nicht, so riskiert er aber, dass anschliessend die Eidgenössischen Räte die Genehmigung verweigern.

Die Ratifikation stellt einen verbindlichen völkerrechtlichen Akt dar, durch den sich ein Staat in verpflichtender Weise an den völkerrechtlichen Vertrag bindet. Die Ratifikation ist von der innerstaatlichen Genehmigung durch das Parlament oder durch das Volk abzugrenzen, da nur sie den Vertrag völkerrechtlich verbindlich macht. Sie erfolgt zumeist mit dem Austausch der sogenannten Ratifikationsurkunden. Sie enthalten die Erklärung, dass der völkerrechtliche Vertrag innerstaatlich gültig gebildet worden und dass daher die Unterzeichnung rechtskräftig ist. Nach Art. 184 Abs. 2 BV ist der Bundesrat für die Ratifikation zuständig.

Publikation in der Gesetzessammlung und innerstaatliche Geltung

Die Schweiz bekennt sich zum sogenannten «monistischen Modell», nach dem Völkerrecht und Landesrecht ein einheitliches Regelungssystem bilden. Daher bedarf es keiner Transformation der völkerrechtlichen Verträge in innerstaatliches Recht. Diesem monistischen Modell steht das dualistische gegenüber, das z. B. in Deutschland, in den skandinavischen Staaten und Grossbritannien Anwendung findet. Diese Staaten gehen davon aus, dass völkerrechtliche Normen durch staatliche Gesetzesakte übernommen (transformiert) werden müssen. Rechtsetzende Staatsverträge und solche, die dem Referendum unterstellt sind (siehe weiter unten «Staatsvertragsreferendum»), werden in der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts publiziert (Art. 3 PublG). Für diese Veröffentlichungspflicht sind jedoch auch Ausnahmen vorgesehen – namentlich, wenn «völkerrechtliche Verträge und Beschlüsse des internationalen Rechts zur Wahrung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz oder aufgrund völkerrechtlicher Verpflichtungen der Schweiz geheim gehalten werden müssen» (Art. 6 PublG).

Kündigung

Für die Kündigung eines völkerrechtlichen Vertrags ist entweder der Bundesrat oder die Bundesversammlung zuständig. Das kommt darauf an, ob der Bundesrat für die Ratifikation selbständig befugt war. Wenn eine parlamentarische Genehmigung notwendig gewesen ist, so darf er den Vertrag nicht eigenmächtig kündigen. Dabei gilt der sogenannte Parallelismus der Zuständigkeiten (actus contrarius) nach inhaltlichen Kriterien; formale Kriterien sind nicht massgebend. Allgemein bedeutet diese Ausprägung des actus contrarius, dass für die Begründung des Rechts und für die Änderung/Aufhebung dieselben Kriterien gelten. Im Kontext des Völkerrechts hat der Parallelismus zur Folge, dass der Bundesrat selbstständig (d. h. ohne parlamentarische Genehmigung) für die Kündigung zuständig ist, sofern er das für die Ratifikation war. Musste eine Genehmigung für die Ratifikation eingeholt werden, so ist sie zugleich für die Kündigung notwendig. Es ist daher möglich, dass ein Vertrag, für dessen Abschluss die Genehmigung durch die Bundesversammlung erforderlich war, allein durch den Bundesrat abgeändert werden kann, wenn die Änderung von beschränkter Tragweite ist. Dass inhaltliche Kriterien massgebend sind, rührt daher, dass im Völkerrecht – anders als im Landesrecht – eine Hierarchie der Erlassformen fehlt, weswegen formale Kriterien nicht sinnvoll wären. Im schweizerischen Landesrecht dagegen muss die Bundesversammlung jedwede Änderung von Bundesgesetzen dem fakultativen Referendum unterstellen, mögen sie noch so kleine Auswirkungen haben.

Analog zur dringlichen Anwendung von völkerrechtlichen Verträgen kann ebenso eine dringliche Kündigung vonnöten sein. Damit der Bundesrat diese Zuständigkeit wahrnehmen darf, müssen kumulativ dieselben zwei Voraussetzungen wie für die vorläufige Anwendung erfüllt sein: die Wahrung wichtiger Interessen der Schweiz und eine besondere Dringlichkeit. Art. 152 Abs. 3^bis sowie Abs. 3^ter ParlG sowie Art. 7b^bis RVOG regeln den Fall der dringlichen Kündigung; die Bundesverfassung kennt nämlich dafür keine verfassungsunmittelbare Kompetenz. Art. 7b^bis RVOG hält fest: «Ist die Bundesversammlung für die Genehmigung der Kündigung eines völkerrecht­lichen Vertrages zuständig, so kann der Bundesrat den Vertrag ohne Genehmigung der Bundesversammlung kündigen, wenn die Wahrung wichtiger Interessen der Schweiz und eine besondere Dringlichkeit es gebieten. Er verzichtet auf die dringliche Kündigung, wenn die zuständigen Kommissionen beider Räte sich dagegen aussprechen.»

Staatsvertragsreferendum

Fakultatives Staatsvertragsreferendum

Bevor ein referendumspflichtiger völkerrechtlicher Vertrag ratifiziert werden kann, muss ihm, falls das fakultative Referendum ergriffen wird, auch das Volk zustimmen. Im Falle des fakultativen Staatsvertragsreferendums (Art. 141 Abs. 1 lit. d Ziff: 1–3 BV) können 50'000 Stimmberechtigte oder acht Kantone innerhalb von 100 Tagen seit Veröffentlichung im Bundesblatt (siehe fakultatives Referendum#Schweiz) das Referendum gegen völkerrechtliche Verträge ergreifen. Das gilt für jene, die unbefristet und unkündbar sind, den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen, wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Das erste Kriterium (unbefristet und unkündbar) muss kumulativ erfüllt sein. Keine Kündigung im Sinne von Art. 141 BV begründen ausserordentliche, unvorhergesehene Beendigungsgründe von völkerrechtlichen Verträgen wie die clausula rebus sic stantibus. Als Merkmale einer internationalen Organisation (Art. 141 Ziffer 2 BV) gilt, dass sie eine Grundlage im Völkerrecht hat, dass ihre Mitglieder Völkerrechtssubjekte sind, dass sie Organe besitzt, die vom Willen der Mitgliedstaaten losgelöst sind und dass sie eine eigene Völkerrechtspersönlichkeit darstellt. Es existiert jedoch keine abschliessende Definition dazu. Art. 141 Ziffer 3 (völkerrechtliche Verträge, die wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert) enthält alternative Kriterien, die nicht kumulativ erfüllt sein müssen. Rechtsetzend meint Normen, «die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen.» (Art. 22 ParlG). Da diese Eigenschaft rechtsgeschäftlichen völkerrechtlichen Verträgen fehlt, kann gegen diese kein Referendum ergriffen werden. Unerheblich ist, ob die Bestimmungen direkt anwendbar sind oder nicht. Für den zweiten Teil von Ziffer 3 sind die Vorgaben aus Art. 164 BV massgebend.

Obligatorisches Staatsvertragsreferendum

Während beim fakultativen Staatsvertragsreferendum nur das Volk entscheidet, sind beim obligatorischen Staatsvertragsreferendum Volks- und Ständemehr nötig. Des Weiteren wird das obligatorische (Staatsvertrags-)Referendum von Amtes wegen eingeleitet und erfordert keine Sammlung einer bestimmten Anzahl an Unterschriften. Dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterstehen gemäss Art. 140 Abs. 1 lit. b BV der Beitritt der Schweiz zu Organisationen für «kollektive Sicherheit» und zu «supranationalen Gemeinschaften». Organisationen für kollektive Sicherheit haben zum Ziel, einem friedensbrechenden oder friedensbedrohenden Angreiferstaat entgegentreten zu können. Hierzu gehört beispielsweise die UNO, deren Mitglied die Schweiz seit dem Jahr 2002 ist. Der Beitritt wurde jedoch nicht über den Weg des obligatorischen Referendums, sondern durch eine Volksinitiative eingeleitet. Der Unterschied besteht darin, dass ein obligatorisches Referendum – egal, ob es sich um ein Staatsvertragsreferendum handelt – vom Staat selbst eingeleitet wird. Die Volksinitiative ergreifen Personen mit Schweizer Bürgerrecht. Supranationale Gemeinschaften weisen folgende Merkmale auf:

• Ihre Organe sind von den Mitgliedstaaten unabhängig;
• Entscheidungen werden nach dem Mehrheitsprinzip gefällt (und nicht nach dem Einstimmigkeitsprinzip); sie haben sofortige Wirkung, und sind auch für Einzelpersonen verbindlich;
• Sie haben einen umfassenden Wirkungsbereich.

Die Europäische Union stellt den Prototyp der supranationalen Gemeinschaft dar. Ob die NATO auch eine darstellt oder eher zur Organisation für kollektive Sicherheit zugeordnet werden soll, ist in der Rechtswissenschaft nicht abschliessend geklärt.

Der bisher einzige echte Anwendungsfall des obligatorischen Staatsvertragsreferendums ergab sich in der Volksabstimmung vom 16. März 1986 über den UNO-Beitritt, der deutlich verworfen wurde (alle Stände und 75,7 % der Bürger). Mit echt ist gemeint, dass es der einzige Anwendungsfall war, der sich direkt auf den Wortlaut des Verfassungstextes bezog. So gab es beispielsweise bei der Genehmigung des EWR-Abkommens und der Genehmigung des Freihandelsabkommens zwischen der Schweiz und der EWG ein obligatorisches Referendum. Das waren aber sogenannte obligatorische Staatsvertragsreferenden sui generis, die wegen des Verfassungsrangs der Abstimmungen zum Zuge kamen. Der Bundesrat hat im Zusammenhang mit der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) erklärt, dass ein allfälliger Wiederbeitritt zur EMRK, die zuvor gekündigt worden wäre, deshalb dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterläge, weil der EMRK «eine Bedeutung beigemessen werden muss, die [sie] auf die Stufe der Bundesverfassung hebt».

Am 17. Juni 2012 fand in der Schweiz eine eidgenössische Volksabstimmung über das obligatorische Staatsvertragsreferendum statt, weil die Volksinitiative «Für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik (Staatsverträge vors Volk!)» zustande gekommen war. Die Initiative forderte im Wesentlichen, dass über vier Gruppen von völkerrechtlichen Verträgen obligatorisch abgestimmt werden soll:

• Verträge, in denen die Schweiz sich verpflichtet, in Zukunft ausländisches Recht automatisch zu übernehmen;
• Verträge, in denen sie ein internationales Gericht akzeptiert;
• Verträge, die drei oder mehr Staaten einheitliche Regeln für bedeutende Fragen vorschreiben (sogenannte «multilaterale Rechtsvereinheitlichung»);
• Verträge, die zu wiederkehrenden Ausgaben von mehr als 100 Millionen Franken pro Jahr oder zu einer einmaligen Zahlung von mehr als einer Milliarde Franken führen.

Die Initiative schränkte ein, dass für die ersten drei Gruppen das obligatorische Referendum nur gelte, wenn es um einen Vertrag in einem «wichtigen Bereich» gehe. Sie legte aber keine Kriterien dafür fest, was «wichtige Bereiche» seien. Die Initiative wurde sehr deutlich abgelehnt (alle Stände und 75,3 % der Bürger). Der Bundesrat hatte vorgängig einen direkten Gegenentwurf für die Initiative vorgesehen, den das Parlament aber nicht annahm.

Völkerrechtlicher Vertrag und innerstaatliches Recht

Allgemein

Völkerrechtliche Verträge bilden eine bindende Vereinbarung der Vertragsparteien. Sie sind von ihnen nach Treu und Glauben zu erfüllen; eine Vertragspartei kann sich grundsätzlich nicht auf ihr innerstaatliches Rechte berufen, um die Nichterfüllung eines völkerrechtlichen Vertrages zu rechtfertigen (Art. 26, Art. 27 und Art. 46 VRK). Eine Ausnahme bildet der Fall, wenn es sich um eine offensichtliche Verletzung der innerstaatlichen Zuständigkeitsordnung handelt. Das Völkerrecht überlässt es jedoch den Staaten, wie sie die Pflichten, die aus einem völkerrechtlichen Vertrag hervorgehen, innerstaatlich umsetzen. Insbesondere entscheidet das Landesrecht über den Rang von völkerrechtlichen Regelungen in der Normenhierarchie. Das Völkerrecht kennt keine Regel «Völkerrecht bricht Landesrecht». Auf welcher Stufe völkerrechtliche Verträge im schweizerischen Verfassungsrecht stehen, ist weder in der Lehre noch in der Praxis abschliessend geklärt. Es wird jedoch im Normalfall vom Vorrang des Völkerrechts ausgegangen. Trotzdem gibt es drei zentrale Fragen, die laut dem Bundesrat unstrittig sind: «Unbestritten ist, dass das zwingende Völkerrecht dem gesamten Landesrecht vorgeht. Unbestritten ist auch, dass das Völkerrecht dem kantonalen Recht vorgeht. Und unbestritten ist schliesslich, dass Völkerrecht dem Verordnungsrecht des Bundes vorgeht.» Weitestgehender Konsens herrscht zudem darüber, dass völkerrechtliche Verträge mindestens auf der Stufe der Bundesgesetze stehen, sofern es sich nicht um blosse Vollziehungsabkommen handelt. Für das Bundesgericht ist neben den Bundesgesetzen das Völkerrecht massgeblich (Art. 190 BV). Hierunter fällt das Völkergewohnheitsrecht, die allgemein anerkannten völkerrechtlichen Grundsätze und alle ratifizierten Verträge. Daraus entsteht aber keine Rangordnung. Ein Konflikt zwischen Völkerrecht und Landesrecht ist schwierig zu lösen, weil die Bundesverfassung dem Völkerrecht keinen eindeutigen Rang zuweist; er sollte aber immer durch eine völkerrechtskonforme Auslegung des Landesrechts vermieden werden (Art. 5 Abs. 3 und 4 BV). Sollte das aus bestimmten Gründen nicht möglich sein, gilt es abzuwägen. Das Völkerrecht stellt ebenso nur bedingt eine hierarchische Rechtsordnung dar. Obschon es gewisse Bestimmungen gibt, die Vorrang über anderen geniessen (das ius cogens oder die Erga-omnes-Verpflichtungen), geht das Völkerrecht von einer Gleichrangigkeit aus. Ausnahmen gibt es, wenn völkerrechtliche Verträge einen speziellen Vorrang stipulieren (festsetzen). Ein Beispiel für diesen Fall stellt Art. 103 der Charta der Vereinten Nationen dar, der festhält: «Widersprechen sich die Verpflichtungen von Mitgliedern der Vereinten Nationen aus dieser Charta und ihre Verpflichtungen aus anderen internationalen Übereinkünften, so haben die Verpflichtungen aus dieser Charta Vorrang.» Im Verhältnis Landesrecht – Völkerrecht sind schlussendlich auch die Regeln Lex posterior derogat legi priori und lex specialis derogat legi generali zu beachten.

Die Schwierigkeit dieses Verhältnisses zeigen die vom UN-Sicherheitsrat verhängten Antiterrormassnahmen, die durch Kontosperrungen und Reiseverbote direkten Einfluss auf das Individuum haben. In dieser Situation sind das Bundesgericht, der Europäische Gerichtshof (EuGH) und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in einem Dilemma: Einerseits sieht Art. 103 der UN-Charta vor, dass solche vom Sicherheitsrat verabschiedeten Massnahmen nicht von den Mitgliedstaaten überprüft werden. Andererseits sind die Richter den entsprechenden Verträgen (z. B. EMRK) und ihren Verfassungen verpflichtet.

Völkerrechtlicher Vertrag und Bundesverfassung

Die Normen des zwingenden Völkerrechts (ius cogens) gehen der Verfassung vor und bilden auch eine Schranke der Verfassungsrevision (Art. 193 Abs. 4, Art. 194 Abs. 2). Als zwingendes Völkerrecht – also Recht, das nicht abbedungen werden kann – definiert der Bundesrat folgende Regeln: das Folterverbot, das Verbot von Völkermord und Sklaverei, das Gewaltverbot der UN-Charta, die Gleichheit aller Staaten, gewisse Normen des humanitären Völkerrechts (das Verbot von Angriffen auf Leib und Leben, der Gefangennahme von Geiseln, der Beeinträchtigung der persönlichen Würde sowie von Verurteilungen und Hinrichtungen ohne vorhergehendes Urteil; Art. 3 des Genfer Abkommens IV) sowie das Non-Refoulement-Gebot (Grundsatz der Nichtzurückweisung). Abschliessend zählt er noch die sogenannten Notstandsfesten der EMRK auf (Art. 15 EMRK). Bei einer Kollision von ius cogens und Verfassungsrecht wird immer dem ius cogens Vorrang gegeben. Ein Beispiel für eine Kollision stellt der Inhalt der Volksinitiative «für eine vernünftige Asylpolitik» dar, die von der Bundesversammlung wegen Verletzung von zwingendem Völkerrecht für ungültig erklärt wurde. Und das, obgleich die Verfassung damals die Schranke des zwingenden Völkerrechts noch nicht explizit festgehalten hatte. Im März 2015 erklärte die Bundesversammlung eine Volksinitiative für teilweise ungültig. Es handelte sich um einen Satz der Durchsetzungsinitiative, der wie folgt lautete: «Als zwingendes Völkerrecht gelten ausschliesslich das Verbot der Folter, des Völkermords, des Angriffskrieges, der Sklaverei sowie das Verbot der Rückschiebung in einen Staat, in dem Tod oder Folter drohen.» Diese Definition des zwingenden Völkerrechts sei im Sinne der rechtlichen Praxis rückständig. Wie jedoch ein Konflikt zwischen nicht zwingendem Völkerrecht und dem Verfassungsrecht zu lösen ist, ist nicht geklärt und wird von Einzelfall zu Einzelfall entschieden. Das Bundesgericht hat eine Entscheidung gefällt, dass der EMRK grundsätzlich auch vor jüngeren Verfassungsbestimmungen der Vorrang eingeräumt wird. Ein Konflikt der EMRK mit der schweizerischen Verfassung konnte jedoch bisher weitestgehend vermieden werden, da der Schutzgehalt äquivalent ist. Als Beispiel genommen, hat das Bundesgericht Artikel Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK dieselbe Tragweite eingeräumt.

Völkerrechtlicher Vertrag und Bundesgesetz

Nebst der eindeutigen Regelung, dass ein späterer völkerrechtlicher Vertrag einem früheren Bundesgesetz vorgeht (Lex-posterior-Regel), sind die Stufen der Hierarchie noch weitgehend ungeklärt und auch das Bundesgericht urteilt Einzelfall-bezogen. Keine gefestigte Praxis besteht auch in der Frage, wie die Kollision verschiedener völkerrechtlicher Verträge untereinander gelöst werden soll. Die Lex-posterior- und die Lex-specialis-Regel bieten nur insofern einen Lösungsansatz, wenn die verschiedenen Verträge zwischen den gleichen Vertragspartnern abgeschlossen wurden. Das ist beispielsweise dann nicht der Fall, wenn die Schweiz in einen Fall von Kindesentführung in den aussereuropäischen Raum involviert ist. Einerseits hat sie Pflichten, die aus Art. 8 EMRK hervorgehen, andererseits aus dem Haager Übereinkommen über die zivilrechtlichen Aspekte internationaler Kindesentführung. Nach Art. 5 Abs. 3 und 4 BV muss, bevor von einem Konflikt ausgegangen wird, das Landesrecht völkerrechtskonform ausgelegt werden.

Im sogenannten Schubert-Entscheid des Bundesgerichts anerkannte es ausdrücklich das Recht des Bundesgesetzgebers, bewusst von einem völkerrechtlichen Vertrag abzuweichen. Eine solche Abweichung entbinde die Schweiz zwar nicht von ihren Pflichten, sei aber im innerstaatlichen Raum massgebend. Dass die Bundesversammlung aktiv gegen völkerrechtliche Bestimmungen verstösst, sollte nicht leichtfertig genommen werden. In seiner neueren Praxis gibt das Bundesgericht grundsätzlich völkerrechtlichen Verträgen den Vorrang vor Bundesgesetzen, wenngleich diese später verabschiedet wurden, also jünger sind; es gibt also dem Völkerrecht grundsätzlich den Vorrang vor Bundesgesetzen. Der EMRK kommt bei Konflikten mit dem Bundesrecht spezielle Bedeutung zu dank ihrer institutionellen Absicherung (gemeint ist der Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR)); ihr – und auch anderen Normen, die dem Schutz der Menschenrechte dienen – gibt das Bundesgericht in jedem Fall den Vorrang, auch wenn der Gesetzgeber absichtlich von ihr abweichen will. Der Gedanke dahinter ist, dass der EGMR eine Bestimmung eines Bundesgesetzes als nicht anwendbar erklären kann, wenn sie der EMRK widerspricht. In diesem Rahmen kommt also dem EGMR in der Schweiz die Rolle eines Verfassungsgerichts zu; er kann in Bezug auf Bundesgesetze die Verfassungsgerichtsbarkeit ausüben – eine Rolle, die dem Bundesgericht aufgrund von Art. 190 BV verwehrt ist, wobei es sich hier um eine konkrete Normenkontrolle und nicht um eine abstrakte handelt. Das Bundesgericht wies darauf hin, dass die Schweiz mit der Ratifikation der EMRK auch die Rechtsprechung des EGMR (im Sinn von Art. 46 EMRK) anerkannt hat.

Völkerrechtliche Verträge gehen wie Bundesgesetze den Bundesbeschlüssen, den Verordnungen und jeglichem kantonalem Recht vor.

Völkerrechtlicher Vertrag und Volksinitiative

Die Bundesverfassung war lange stumm zur Frage, wie eine völkerrechtswidrige Volksinitiative zu behandeln sei. Die Bundesversammlung hat am 14. März 1996 die Volksinitiative «für eine vernünftige Asylpolitik» für ungültig erklärt; dies namentlich mit der Begründung, sie verletze das Non-Refoulement-Gebot, das Teil des zwingenden Völkerrechts ist. Diese Praxis wurde bei der Totalrevision der Bundesverfassung 1999 kodifiziert. Art. 139 Abs. 2 BV sieht nun ausdrücklich vor, dass die Bundesversammlung Volksinitiativen, die gegen zwingende Bestimmungen des Völkerrechts verstossen, für ganz oder teilweise ungültig zu erklären hat. Umgekehrt sind alle Volksinitiativen gültig, die nicht dagegen verstossen.

Bevor die Bundesversammlung eine Volksinitiative wegen der Verletzung von zwingendem Völkerrecht für ungültig erklärt, bemüht sie sich um völkerrechtskonforme Auslegung. Sie berücksichtigt dabei insbesondere den Grundsatz der Auslegung in Übereinstimmung mit dem höherrangigen Recht und den Grundsatz in dubio pro populo. Der Grundsatz in dubio pro populo bedeutet, dass Volksinitiativen nach Möglichkeit so auszulegen sind, dass eine Erklärung als (teil-)ungültig vermieden werden kann. Wenn eine Initiative nicht gegen zwingendes Völkerrecht verstösst, muss sie zur Abstimmung gelangen. Es gibt Initiativen, die völkerrechtlich gesehen problematisch und trotzdem in der Abstimmung von Volk und Ständen angenommen worden sind. Bei zwei solchen Initiativen (Alpeninitiative und Verwahrungssinitiative) konnten die Absichten der Initianten mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz harmonisiert werden. Wenn eine völkerrechtskonforme Umsetzung nicht möglich ist, ist als Ultima Ratio die Kündigung des völkerrechtlichen Abkommens zu erwägen. Es existieren jedoch Verträge, die nicht gekündigt werden können. In diesem Fall könnte es zu einer Verletzung von Völkerrecht und einer allfälligen Verurteilung kommen.

Völkerrechtliche Verträge der Kantone

Nach Art. 56 Abs. 1 BV haben die Kantone das Recht, eigenständig völkerrechtliche Verträge mit dem Ausland abzuschliessen. Solche Verträge «dürfen dem Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rechten anderer Kantone nicht zuwiderlaufen.» Die Kompetenz zum Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen des Bundes hat jedoch derogatorische Kraft, das heisst, dass Bundesrecht in jedem Falle kantonales Recht bricht. Aufgrund dieser Regelung (Art. 49 BV) ist der Bund befugt, völkerrechtliche Verträge in allen Bereichen abzuschliessen. Schliesst er in einem bestimmten Bereich einen völkerrechtlichen Vertrag ab, geht die allfällige kantonale Kompetenz für völkerrechtliche Verträge in entsprechendem Umfang unter. Art. 56 Abs. 3 BV bestimmt, dass der Verkehr von Kantonen mit ausländischen Behörden durch Vermittlung des Bundes stattfindet, es sei denn, es geht um Kontakt mit untergeordneten Behörden. Das sind alle Verwaltungsorgane abgesehen von der Gesamtregierung, den Ministern und den Staatssekretären. Sie können die Verträge in der Regel ohne eine Genehmigung durch den Bund abschliessen; es hat jedoch eine Informierung nach Art. 56 Abs. 2 BV zu erfolgen. Wenn der Bundesrat oder ein anderer Kanton Einspruch erhebt, muss die Bundesversammlung den völkerrechtlichen Vertrag genehmigen (Art. 172 Abs. 3 und Art. 186 Abs. 3 BV, Art. 61c und Art. 62 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz, Art. 129a Parlamentsgesetz). Die häufigsten Verträge zwischen Kanton und Ausland sind solche im Bereich des grenzüberschreitenden Verkehrs, im Schulwesen sowie beim gemeinsamen Betrieb von Abwasserreinigungsanlagen.

Weblinks

• Datenbank über sämtliche völkerrechtliche Verträge der Schweizerischen Eidgenossenschaft

Literatur

• Ulrich Häfelin, Walter Haller, Helen Keller, Daniela Thurnherr: Schweizerisches Bundesstaatsrecht. 10. Auflage. Schulthess, Zürich 2020, Seite 611–628, ISBN 978-3-7255-8079-8

Einzelnachweise

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